Zarzuty, jakie wobec Krzysztofa Kwiatkowskiego szykuje prokuratura (przede wszystkim przekroczenie uprawnień – art. 231 kodeksu karnego) pozostaną więc teorią. Powód? Trybunał Stanu nie może orzekać w zakresie odpowiedzialności karnej wobec prezesa NIK (może, tylko wyjątkowo, co do prezydenta i członków rady ministrów). Za przestępstwa może więc on odpowiadać jedynie przed sądem powszechnym. Szkopuł w tym, że nie ma żadnej podstawy prawnej przewidującej procedurę uchylania mu immunitetu. Takie wnioski płyną z opinii sporządzonych na zlecenie Kancelarii Sejmu. Ich autorami są prof. Wojciech Orłowski z UMCS w Lublinie, prof. Anna Młynarska-Sobaczewska z INP PAN, prof. Sławomir Steinborn z Uniwersytetu Gdańskiego i prof. Andrzej Szmyt, ekspert w Biurze Analiz Sejmowych.

Wczoraj sejmowa komisja regulaminowa jednogłośnie uznała, że nie jest właściwa do rozpatrzenia wniosku prokuratury apelacyjnej w Katowicach o uchylenie immunitetu prezesowi Kwiatkowskiemu. Zajmuje się bowiem rozpatrywaniem spraw dotyczących posłów. Problemem jest też brak procedury uchylania immunitetu wobec prezesa NIK.

– W świetle opinii, które mamy, komisja nie może wszcząć postępowania, bo nie ma procedury. To jest luka ustawodawcza, którą trzeba uzupełnić – mówił Jerzy Budnik, zastępca przewodniczącego sejmowej komisji regulaminowej.

Ale problem luki związanej z brakiem procedur pozwalających na uchylanie immunitetu kluczowym funkcjonariuszom państwa nie jest nowy. Pojawił się już w 2008 r. podczas próby uchylenia immunitetu ówczesnemu RPO dr Januszowi Kochanowskiemu. Dwaj adwokaci chcieli go wówczas pozwać o zniesławienie i złożyli wniosek o uchylenie mu immunitetu. Okazało się, że Sejm nie może tego zrobić. I do dziś sytuacja się nie zmieniła.

Brak procedury

A uchylenie immunitetu szefowi NIK jest niezbędne już na etapie stawiania zarzutów. „W obowiązującym stanie prawnym ani przepisy konstytucji, ani ustawy o NIK nie przewidują trybu uchylania immunitetu Prezesa NIK” – nie ma wątpliwości prof. Wojciech Orłowski. Sceptycznie odnosi się do poglądu, iż można tu zastosować odpowiednio procedurę przewidzianą dla posłów, a zawartą w art. 131 regulaminu Sejmu. Chodzi bowiem o materię odpowiedzialności karnej, a tu – jego zdaniem – stosowanie analogii jest wykluczone.

Podobnie stan prawny ocenia prof. Młynarska-Sobaczewska. W odniesieniu do przepisów poselskich stwierdza, że „ta skąpa regulacja nie może być (...), w moim przekonaniu, zastosowana w przypadku osób innych niż posłowie per analogiam”. Raz, że prawo karne od analogii trzyma się jak najdalej, ale dwa, że „wyrażanie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności prezesa NIK, stanowiącego władzę kontrolną, wywodzącą się z władzy parlamentu, ale jednak strukturalnie, osobowo i funkcjonalnie odrębną, jest czymś zupełnie innym niż tryb wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności członka Izby”.

Może więc prezes NIK może sam zrzec się immunitetu? Okazuje się, że nie. W opinii doktryny objęcie go immunitetem stanowi bowiem „dodatkową gwarancję niezależności działania izby, i nie jest jego osobistym przywilejem” – podkreśla prof. Orłowski.

Reguły konstytucji

Ale nie ma też możliwości pociągnięcia prezesa NIK do odpowiedzialności karnej w trybie przewidzianym dla najwyższych urzędników państwa – przed Trybunałem Stanu. Bo – jak podkreśla prof. Steinborn – „właściwość Trybunału Stanu nie obejmuje orzekania w stosunku do prezesa NIK w przedmiocie odpowiedzialności karnej za czyn, który jednocześnie stanowi delikt konstytucyjny.” Jego zdaniem sprawy o przestępstwa, które jednocześnie stanowią delikty konstytucyjne, podlegają jurysdykcji sądów powszechnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym przypadku – nie mówi.

Podobnego zdania są także profesorowie Szmyt i Orłowski. „Kognicja Trybunału Stanu w zakresie odpowiedzialności karnej dotyczy jedynie Prezydenta i osób wchodzących w skład Rady Ministrów. Odpowiedzialność karna pozostałych osób, objętych katalogiem z art. 198 Konstytucji, egzekwowana jest w każdym przypadku przed sądem powszechnym. Dotyczy to więc także Prezesa Najwyższej Izby Kontroli” – czytamy w opinii tego pierwszego.

Przed TS prezes NIK może więc odpowiedzieć najwyżej za delikt konstytucyjny. Za czyny polegające na naruszeniu konstytucji lub ustaw w związku z zajmowanym stanowiskiem – o ile nie wypełniają znamion przestępstwa – trybunał wymierza kary takie, jak np. utrata czynnego i biernego prawa wyborczego, zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i w organizacjach społecznych albo utratę wszystkich albo niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych (art. 25 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu – t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 925). Tyle, że zarzucane czyny znamiona przestępstwa wypełniają.

Zdaniem prof. Szmyta art. 25 ust. 3 ustawy o TS daje podstawę co najwyżej do orzeczenia „utraty zajmowanego stanowiska, z którego pełnieniem związana jest odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu”.

Większość ekspertów stoi natomiast na stanowisku, że nie ma konkurencyjności między odpowiedzialnością karną a konstytucyjną. Oznacza, to, że równolegle mogą się toczyć sprawy przed TS i sądami powszechnymi. A wszczęcie postępowania przed TS nie oznacza konieczności zawieszenia np. prokuratorskiego postępowania.