Ściąganie zaległych grzywien, kar pieniężnych, podatków czy różnego rodzaju opłat administracyjnych odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym, które reguluje ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.). Zwykle procedury administracyjne są bardzo szczegółowo uregulowane, ale nie zawsze.

Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego. W określonych przypadkach (patrz ramka) obowiązanemu przysługuje prawo do wniesienia zarzutów. Co dziwne, uprawnienie to uregulowano jedynie w przepisie stanowiącym o tym, co powinien zawierać tytuł wykonawczy (art. 27). Tam w par. 1 pkt 9 mowa o tym, że musi on zawierać pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie siedmiu dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie dalszego prowadzenia postępowania.

Liczyć, lecz od kiedy

– Szkopuł w tym, że jest to jedyny przepis rangi ustawowej, który nie mówi, od jakiego czasu te siedem dni liczyć. Zgodnie z art. 57 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego obliczanie terminu rozpoczyna się od pewnego zdarzenia. Tym samym brak tego oznaczenia powoduje, że termin ten jest cały czas otwarty albo zarzut jest niedopuszczalny, jako przedwczesny – mówi mec. Dariusz Goliński, stołeczny adwokat,

Przypomina, że przepisy procesowe w każdym przypadku dotyczącym wnoszenia środków zaskarżenia określają początek biegu terminu do wniesienia takiego środka.

– Według k.p.a. od decyzji administracyjnej odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, zażalenie na postanowienie w terminie 7 dni od doręczenia, a gdy zostało ogłoszone ustnie, to od dnia jego ogłoszenia stronie etc. – wylicza mec. Goliński.

Także przepisy samej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przeważającym zakresie określają sposoby liczenia początkowego biegu terminu do wniesienia środków prawnych – np. zażalenia (art. 17 par. 1), skargi (art. 54 par. 4), wyjaśnienia lub zastrzeżenia (art. 71a par. 7) czy złożenia oświadczenia (art. 89 par. 3).

Doktor Kazimierz Bandarzewski, administratywista z Uniwersytetu Jagiellońskiego, przypomina, że art. 18 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a.

– A te wyraźnie regulują sposób liczenia terminów do wniesienia środków zaskarżenia (odwołania i zażalenia – art. 129 par. 2 k.p.a. i art. 141 par. 2 k.p.a.). Jednak brak wyraźnego uregulowania sposobu liczenia początkowego terminu do wniesienia zarzutów jest niewątpliwie rozwiązaniem wadliwym – uważa dr Bandarzewski.

– Tylko intuicyjnie można domyślać się, że taki termin powinien być liczony od daty otrzymania przez zobowiązanego samego tytułu wykonawczego, ale i to nie zawsze znajduje logiczne uzasadnienie. Przykładowo podstawą do wniesienia zarzutu może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 par. 1 pkt 8 tej ustawy), a to oznacza, że 7-dniowy termin będzie liczony nie od daty otrzymania tytułu wykonawczego, ale od daty zastosowania środka egzekucyjnego – wskazuje ekspert.

Doprecyzowania, jak liczyć bieg terminu, próżno także szukać w rozporządzeniu ministra finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r. nr 137, poz. 1541 ze zm.), które określa wzory tytułów wykonawczych. Obywatel, otrzymawszy tytuł wykonawczy z niejednoznacznym pouczeniem, musi albo wydedukować, jak określać termin poprzez odniesienie się do k.p.a., albo posiłkować się orzecznictwem sądów administracyjnych. Sam fakt, że sądy administracyjne tracą czas na rozstrzyganie takich kwestii, jak określenie początku biegu terminu, pokazuje jednak, jakie są skutki braku precyzji ustawodawcy. Co więcej, jak podkreśla dr Bandarzewski, nie można wymagać, żeby zobowiązany posiadał wiedzę z zakresu procedury administracyjnej lub orzecznictwa sądowego.

– Ma to w szczególności znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym, w którym już nie ma miejsca na polemikę z treścią nałożonego w decyzji obowiązku, a chodzi przede wszystkim o sprawne i szybkie jego wykonanie. Stąd katalog środków obrony zobowiązanego nie jest zbyt duży i może zdarzyć się, że bez pouczenia o sposobie liczenia terminu zobowiązany wniesienie uzasadnione zarzuty po jego upływie i w ogóle nie zostaną one rozpoznane, a egzekucja będzie kontynuowana – podkreśla prawnik.

Luka tetyczna

Zdaniem mec. Golińskiego taki stan rzeczy jest nie tylko uciążliwy dla obywateli, ale może też być niezgodny z ustawą zasadniczą.

– Brak wskazania zdarzenia, od którego należy liczyć termin do wniesienia zarzutów, stanowi typowy przykład luki tetycznej. Dlatego w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że regulacja ta jest sprzeczna z zasadą poprawnej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wskazuje zdarzenia, od którego należy liczyć 7-dniowy termin do wniesienia zarzutów – twierdzi mec. Goliński i wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2012 r. (sygn. akt K 21/11).

TK wyraził w nim opinię, że pominięcie prawodawcze zachodzi wtedy, gdy prawodawca w wydanym przez siebie akcie normatywnym przewidział jakąś czynność, lecz pominął reguły jej dokonywania. Trybunał tak samo traktuje sytuację, gdy prawodawca kształtuje jakąś sytuację prawną, na którą składają się powiązane ze sobą funkcjonalnie kompetencje, obowiązki, uprawnienia jakiegoś podmiotu, a nie przewiduje odpowiednich gwarancji zabezpieczających egzekwowanie albo kontrolę wykonywania tych obowiązków, kompetencji czy uprawnień. W tego rodzaju przypadkach Trybunał Konstytucyjny stwierdza brak normy lub norm, które umożliwiałyby funkcjonowanie mechanizmu przyjętego przez prawodawcę.

Nowela czy rozsądek

Mecenas Krzysztof Wąsowski z kancelarii Elżanowski, Cherka & Wąsowski twierdzi jednak, że do rozwiązania problemu nie potrzebna jest ani nowelizacja ustawy, ani nawet rozporządzenia. Jego zdaniem organ wydający tytuł wykonawczy powinien w pouczeniu dokładnie określić, w jakim terminie obowiązany może wnieść zarzuty.

– To organy administracji publicznej mają dbać o to, by osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zgodnie z art. 9 k.p.a. w tym celu są zobowiązane do udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dookreślenie terminu w pouczeniu nie stanowi określenia jakiejś nowej normy, tylko wyinterpretowania jej z istniejących uregulowań. Tymczasem urzędnicy nie tyle chcą mieć przepis, ile wręcz instrukcję postępowania. Niemalże jak w McDonald’s, gdzie każda czynność, łącznie z myciem rąk, jest precyzyjnie opisana – mówi mec. Wąsowski.

Innego zdania jest natomiast dr Bandarzewski.

– Niezależnie od ogólnej zasady wyczerpującego informowania stron, opowiadałbym się jednak za nowelizacją. Jeśli nie ustawy, to rozporządzenia, bo w praktyce nie zawsze organy administracji pouczają strony o przepisach prawa – uważa prawnik.

Urzędnik ma dbać o to, by obywatel nie stracił z powodu nieznajomości prawa