Obowiązujące przepisy weszły w życie w 2004 r. Od tego czasu były nowelizowane 34 razy. W tej chwili w Sejmie jest już pięć kolejnych projektów zmian: rządowy, senacki i trzy poselskie. A to nie koniec, gdyż trwają prace nad następnymi.

Chociaż sejmową podkomisję powołano do rozpatrzenia trzech z nich, jej przewodniczący Adam Szejnfeld (PO) zastanawia się, czy z rozpoczęciem prac nie poczekać na wpłynięcie wszystkich. Nie wyobraża sobie, by Sejm co kilka tygodni głosował nad kolejnymi nowelizacjami jednej ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.; dalej: p.z.p.).

Wszystkie te zmiany powodują, że ustawa przestaje tworzyć spójną całość. Dlatego już od pewnego czasu mówi się, że konieczne jest napisanie jej na nowo.

Zamiar podjęcia się tego zadania potwierdzili posłowie klubu PO.

– Mogę już ujawnić, że będzie to jeszcze w tym roku – zapowiedział Andrzej Czerwiński, wiceprzewodniczący sejmowej komisji gospodarki, podczas zorganizowanego przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych Lewiatan spotkania ekspertów poświęconego problemom związanym z zamówieniami publicznymi.

Zaznaczył jednocześnie, że bardziej niż na pośpiechu zależy mu na dogłębnej analizie problemów i przeprowadzeniu szerokiej debaty społecznej.

Pracując nad nowymi przepisami, posłowie będą musieli zmierzyć się z jednym z największych problemów polskich zamówień – dyktatem najniższej ceny. Chociaż od lat eksperci jednym chórem powtarzają, że niska cena odbija się na jakości, urzędnicy nie przyjmują tych argumentów. Z roku na rok jest coraz gorzej. Jak pokazują dane Urzędu Zamówień Publicznych, w 2004 r. 29 proc. zamówień udzielono na podstawie wyłącznego kryterium ceny, w 2007 r. było to już 87 proc., a w ubiegłym roku – aż 91 proc. To odbija się na rynku.

– Skutkiem są nie tylko upadłości wykonawców. Gdy mamy rozgrzebane inwestycje, koszty ponosi całe społeczeństwo – zauważa dr Włodzimierz Dzierżanowski, prezes Grupy Doradczej Sienna.

– Zawsze powtarzałem, że rynek wartości ponad 100 mld zł nie może się kierować regułami ze wschodniego bazaru, gdzie decyduje wyłącznie cena – dodaje Tomasz Czajkowski, były prezes UZP, redaktor naczelny miesięcznika „Zamówienia Publiczne. Doradca”.

Sztywne podejście

Prymat najniższej ceny odbija się również na rynku pracy.

– Dużo się ostatnio mówi o umowach śmieciowych. Tymczasem zamawiający już na wstępie, przy szacowaniu wartości, zakładają, że wykonawcy będą zatrudniać na zlecenie, a nie na umowę o pracę. Ozusowanie tych ostatnich podraża koszty pracy o ok. 30 proc. – dokłada Marek Kowalski, prezes Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Czystości.

Aby nakłonić urzędników do stosowania pozacenowych kryteriów, ostatnia nowelizacja dodała nową definicję – cyklu życia produktu. Ma on pozwolić na ocenę całości kosztów.

– Co z tego jednak, skoro nie dołączono cyklu życia do art. 91 p.z.p. jako jednego ze wskazanych kryteriów oceny ofert. Tymczasem dopiero to dałoby wskazówkę zamawiającym, że jest to jedno z kryteriów preferowanych przez ustawodawcę – zwraca uwagę prof. Andrzej Borowicz z Uniwersytetu Łódzkiego.

Warto zatem rozważyć oblig stosowania pozacenowych kryteriów. Nad projektem takim sejmowa podkomisja pracowała minionej kadencji, ale nie został przyjęty. Teraz nieco inny zgłosili posłowie Ruchu Palikota. Zgodnie z nim cena mogłaby być jedynym kryterium tylko wtedy, jeśli inne kryteria gwarantujące najwyższy standard dostaw i usług zostałyby określone w opisie przedmiotu zamówienia.

Czy jednak nakazanie zamawiającym posiłkowania się dodatkowymi kryteriami byłoby dobrym rozwiązaniem? Uczestnicy spotkania zorganizowanego przez PKPP Lewiatan mieli co do tego wątpliwości.

– Przymuszanie zamawiających nie jest krokiem w dobrą stronę. Chodzi bardziej o podejście ludzi, zwłaszcza kontrolujących – uważa Jarosław Jerzykowski z kancelarii Jerzykowski i Wspólnicy.

Brak przygotowania i sztywne podejście kontrolerów to dwa z najczęściej powtarzanych powodów, dla których urzędnicy nie chcą stosować innych niż cena kryteriów. Jeśli raz czy drugi kontrolerzy zaczną dociekać, dlaczego kupiono coś, co jest droższe, to osoba odpowiedzialna za przetargi trzeci raz nie popełni już tego samego błędu.

Eksperci najgorzej oceniają jakość audytów wykorzystania środków unijnych. Zgodność z przepisami o zamówieniach publicznych nierzadko oceniają tu ludzie zupełnie do tego nieprzygotowani. Co ciekawe, część obserwatorów doszukuje się także winy po stronie opinii publicznej.

– Gdy gazeta napisze, że wójt wybrał o 5 zł droższą ofertę, to będzie miał trzy lata wyjęte z życiorysu na postępowanie prokuratorskie – zauważa poseł Adam Szejnfeld.

– Jeżeli nie zmieni się mentalność ludzi, to nowa ustawa nic nie da – dodaje.

Urzędowe wzorce

Zmienić należy też podejście samych urzędników odpowiedzialnych za przetargi.

– Niestety, są oni obciążeni bagażem przyzwyczajeń – zauważa posłanka Maria Janyska (PO).

– Przez lata mieli dokładnie powiedziane, jak pracować na gotowych wzorcach – wyjaśnia.

Dlatego też, jej zdaniem, poza nową ustawą konieczna jest też edukacja. Najlepiej praktyczna – poprzez propagowanie wzorców umów, i to stworzonych przez instytucję państwową. Tak by urzędnicy wiedzieli, że jeśli je zastosują, to stać za nimi będzie autorytet państwa. A w razie zastrzeżeń kontrolerów będą mogli pokazać im, że postępowali według urzędowych wskazań.

Administracja państwowa powinna też rozpowszechniać wzorce opisu przedmiotu zamówienia.

– Połowa rynku zamówień publicznych to szpitale czy samorządy, w których za wszystkie zamówienia odpowiada jeden pracownik. Choćby nie wiem jak chciał, nie jest w stanie znać się na wszystkim. Dlatego też takie wzorce są jedynym rozwiązaniem – przekonuje dr Marcin Smaga z Uniwersytetu Jagiellońskiego.