O jego dalszych losach zdecyduje dopiero zespół do spraw programowania prac rządu (zespół filtruje ministerialne pomysły, w jego skład wchodzą m.in. przedstawiciele KPRM, prezes Rządowego Centrum Legislacji, przedstawiciel MSZ, MF, MG).

Minister Sprawiedliwości może jednak mieć z tym problem. Po pierwsze popełnił błąd proceduralny – przedstawił projekt do konsultacji, jednocześnie przedstawiając go zespołowi do spraw programowania prac rządu (zob. rozmowa z Maciejem Berkiem, prezesem Rządowego Centrum Legislacji), co stanowi „naruszenie obowiązujących wszystkich członków rządu procedur”.

Dwa pomysły na legislację

Dwa pomysły na legislację

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Po drugie, minister sprawiedliwości swym pomysłem rzucił rękawicę dotychczasowym autorom reformy rządowej legislacji, czyli Adamowi Jasserowi (podsekretarz stanu w KPRM), Maciejowi Berkowi (szef RCL) i Mariuszowi Haładyjowi (wiceminister MG). Do tej pory to oni odpowiadali za koncepcję zmian w systemie sporządzania projektów. Ich sukcesem było przyjęcie przez rząd w styczniu Programu Lepsze Regulacje 2015.

Resort gospodarki odpowiada za wdrożenie reformy konsultacji społecznych, KPRM za reformę Ocen Skutków Regulacji (OSR) i oceny ex post, zaś RCL chce przenieść oficjalny rządowy proces legislacyjny z papieru do plików, zamierza też docelowo stworzyć system informacji o prawie.

Ustawa czy praktyka

Pomysł Jarosława Gowina odnosi się także do Ocen Skutków Regulacji i konsultacji społecznych. Dotyczy więc kwestii już rozstrzygniętych w przyjętym przez rząd Programie Lepsze Regulacje 2015. Jest jednak zasadnicza różnica między tym, co proponuje ministerstwo sprawiedliwości, a tym, czego chcą twórcy Programu Lepsze Regulacje.

Pomysł Jarosława Gowina to regulacja procesu legislacji na poziomie ustawy. Konkurencyjny zamysł optuje co do zasady za miękkim prawem – rozstrzygnięciem wszystkiego w regulaminach, programach itp. Kładzie też duży nacisk na dobre praktyki.

– Patrząc z perspektywy Programu Lepsze Regulacje 2015, a także kierunków dalszych zmian, jakie wyznaczają, inicjatywy realizowane obecnie przez KPRM i RCL (nowy regulamin prac Rady Ministrów) oraz Ministerstwo Gospodarki (konsultacje społeczne online) są ze sobą spójne – ocenia dr Tomasz Zalasiński, radca prawny, konstytucjonalista z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Jego zdaniem w taki sam sposób należy postrzegać także inicjatywę ministra sprawiedliwości.

– Przyjmuje on wprawdzie inne instrumenty – nie poprzestając na formułowaniu dokumentów programowych, od razu proponuje wprowadzenie określonych zmian ustawowych – zmierza jednak do osiągnięcia wspólnego celu – dodaje Zalasiński.

Ekspert z jednej z organizacji pozarządowych mówi jednak wprost:

– Nie da się pogodzić tych dwóch koncepcji. Różnica dotyczy metody regulacji. Albo ma to być ustawa, albo akty wewnętrzne – twierdzi.

Resort sprawiedliwości wybrał opcję ustawową, bo nakłada ona na administrację rządową obowiązek stosowania się do określonych procedur i zasad. Twierdzi, że tylko regulacja ustawowa stanowi gwarancję prawa obywateli do udziału w procesie stanowienia prawa poprzez rzeczywiste konsultacje publiczne.

Zgadzają się z tym konstytucjonaliści.

– Inicjatywę ministra sprawiedliwości dotyczącą stworzenia ustawy o konsultacjach publicznych należy ocenić pozytywnie. Zmierza ona wprost do rozwiązania jednego z najistotniejszych problemów w procesie stanowienia prawa, jakim jest brak ustawowych gwarancji partycypacji obywateli w tym procesie, a także precyzyjnej regulacji zasad i standardów konsultacji – ocenia dr Zalasiński.

Obecnie o kwestii konsultacji rozstrzyga regulamin pracy Rady Ministrów. Regulacja ta jest jednak szczątkowa. Regulamin jest na tyle niejasny, że może być podstawą dowolnej interpretacji przez urzędników. Ponadto ma charakter wewnętrzny, niczego więc w tym zakresie nie gwarantuje.

Akcja deregulacja

Resort sprawiedliwości proponuje jednocześnie „systemową deregulację prawa”, która ma pozwolić na usunięcie nadmiaru zbędnych i szkodliwych przepisów. Chce, aby konsultacje publiczne obejmowały cały proces tworzenia prawa. Powinny się rozpoczynać się na poziomie identyfikacji i analizy problemu regulacyjnego (faza prelegislacyjna), obejmować fazę prac nad projektem aktu normatywnego lub jego założeń (OSR ex ante, test regulacyjny) i kończyć się na etapie badań postlegislacyjnych (OSR ex post).

– Minister sprawiedliwości, o czym warto wspomnieć, patrzy na proces stanowienia prawa przez pryzmat powierzonych mu zadań deregulacyjnych, których realizacja wymaga w pierwszej kolejności zatrzymania procesu nadregulacji. Uregulowanie normatywne procesu konsultacji społecznych, przekładające się wprost na podniesienie jakości Ocen Skutków Regulacji i zatrzymanie lawiny nowelizacji służy właśnie temu celowi – ocenia dr Zalasiński.

Ministerstwo chce też wprowadzenia komitetów doradczych ad hoc przy ministrach. To one odpowiadałyby za dokonywanie wstępnej, niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania których rozważana jest zmiana regulacji. Proponuje także wprowadzenie rady ds. lepszych regulacji. Ma to być instytucja typu watchdog, kontrolująca jakość ocen ekonomicznych skutków wprowadzenia nowych bądź utrzymania dotychczasowych regulacji i sygnalizująca ewentualne nieprawidłowości.

Proces legislacyjny powinien zdaniem resortu sprawiedliwości być bardziej transparentny, dlatego ministerstwo chce też wprowadzić pełny dostęp do dokumentów wykorzystanych w procesie legislacyjnym, w tym ekspertyz z etapu prelegislacyjnego.

Wedle tego projektu konsultacje społeczne mają być przeprowadzane łącznie z uzgodnieniami międzyresortowymi, po przedstawieniu projektu założeń lub ustawy. Wszyscy partnerzy społeczni mieliby 30 dni na przedstawienie swojego stanowiska. Każdy akt prawny powinien mieć metrykę, z której jasno wynikałoby, kto przygotowywał kolejne wersje. Resort chce też, aby co trzy lata badano skutki aktu prawnego.