Prawie 150 analityków prognozuje wpływ planowanych przez rząd regulacji na rzeczywistość. W resortach mają być jak adwokaci diabła – wytykać błędy i pokazywać inne rozwiązania. Nie do końca jednak myślą o wszystkich skutkach.
W każdym resorcie powstały już zespoły ds. oceny skutków regulacji (OSR) koordynowane przez wiceministrów. Na szczeblu centralnym ich pracę monitoruje wydział ds. OSR w departamencie analiz strategicznych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ministerialny festiwal pomysłów ma zaś okiełznać zespół ds. programowania prac rządu. To on decyduje, które pomysły zmian prawa trafią do kosza (ok. 4 proc.), a które zostaną przekute na założenia i projekty ustaw.
Większość ekspertów docenia zachodzące od miesięcy zmiany, ale wskazuje też, że wciąż wiele jest do zrobienia.
– Wielu wciąż krytykuje proces stanowienia prawa, ja zresztą sama też mam wiele zastrzeżeń, ale nie da się ukryć, że obecny stan jest nieporównywalny do tego, co było kilkanaście lat temu – komentuje minister Ewa Polkowska, szefowa Kancelarii Senatu.
Podkreśla, że OSR jest równie ważny jak sam projekt aktu prawnego.
– Od jakości OSR zależy potem efekt, jaki osiąga nowe prawo. Im lepiej przemyślany i przygotowany OSR, tym lepszy skutek osiągnie ustawodawca. Dlatego tak istotna jest także refleksja nad tym, dlaczego w ogóle chcemy zmienić prawo i czy na pewno nie możemy osiągnąć zamierzonego celu, wykorzystując opcje pozalegislacyjne. To kluczowe pytanie, na które musi sobie odpowiedzieć autor projektu – mówi Ewa Polkowska.
Jej zdaniem dobry OSR może powstać tylko wtedy, gdy jest przygotowana również analiza postlegislacyjna: badanie, jak rzeczywiście działa prawo, które chcemy zmieniać. Dziś wciąż tego brakuje, a nowelizacje stanowią ponad 60 proc. wszystkich inicjatyw ustawodawczych.
Introwertyczne urzędy
Ocena skutków regulacji to nie wróżenie z fusów. Resort musi wiedzieć, jak zmiana, którą forsuje, wpłynie na finanse publiczne, konkurencyjność przedsiębiorstw, rozwój regionów i rynek pracy. Takie wymagania nakłada na ministerstwa regulamin pracy Rady Ministrów. Problem w tym, że w dzisiejszych OSR administracja ma skłonność do badania samej siebie.
– Resorty, przygotowując OSR, ograniczają się do danych, które mają pod ręką, nie korzystają na ogół z innych źródeł informacji o gospodarce, jakimi są konsultacje społeczne – uważa dr Tomasz Zalasiński, konstytucjonalista z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.
Z jego badań wynika, że aż w 97 proc. OSR nie było prawidłowego rozpoznania wpływu regulacji na konsumentów, a w 84 proc. nie zbadano prawidłowo wpływów nierynkowych (zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, zabezpieczenie społeczne, środowisko naturalne).
– Analiza OSR 844 rządowych projektów ustaw przyjętych przez Radę Ministrów w latach 2004–2008 wskazuje, że prawodawca dobrze bada wpływ regulacji na administrację, zdecydowanie gorzej natomiast zdiagnozowany jest wpływ na gospodarkę, przedsiębiorczość i rynek pracy – zauważa dr Zalasiński.
Dlatego, jego zdaniem, nie sposób osiągnąć poprawy jakości OSR bez otwarcia się administracji publicznej na wiedzę zewnętrzną, będącą w dyspozycji ekspertów organizacji społecznych i gospodarczych.
– Część dzisiejszych OSR jest traktowana zbyt formalistycznie i biurokratycznie. Zawierają wszystkie wymagane elementy, ale jest tylko po kilka krótkich zdawkowych zdań. To wciąż za mało, brakuje twardych danych – mówi Witold Michałek, ekspert BCC.
– Polska nie ma wyjścia i musi reformować OSR. Takie wymogi stawia nam zarówno OECD, jak i Bruksela. Problem w tym, że wymogi międzynarodowe dotyczą nie tylko ustaw, ale całego procesu decyzyjnego, czyli również programów rządowych, rozporządzeń. A na razie kroki rządu ograniczają się tylko do projektów ustaw – zauważa dr Grzegorz Makowski, szef Programu Społeczeństwa Obywatelskiego z Instytutu Spraw Publicznych.
Kontrowersyjne zlecenia
Część ekspertów uważa, że nie ma przeszkód, aby OSR powstawały na zewnątrz, by były zlecane firmom czy ośrodkom naukowym. Rząd nie bierze jednak takiej opcji pod uwagę.
– Nie wierzę, że można OSR przygotować tylko siłami resortowymi. Nie ma się co łudzić, ministerstwa to struktury hierarchiczne. Urzędnikowi bardzo trudno zakomunikować swemu szefowi, że jego pomysł, rozwiązanie legislacyjne mają wady albo w ogóle nie mają sensu. Dlatego trzeba zachować równowagę: analizy resortowe powinny być konfrontowane z analizami zewnętrznymi – uważa dr Grzegorz Makowski.
Wskazuje, że rząd wydał w ubiegłym roku ok. 2 mln zł na analizę możliwości współpracy z ośrodkami eksperckimi i akademickimi. Ustalono, że jest potencjał do nawiązania takiej współpracy. Brakuje jednak dogodnych trybów współpracy: prawo zamówień publicznych kompletnie się do tego nie nadaje. Bo w przypadku usług eksperckich nie chodzi o to, aby wybrać najtańszą ofertę.
– Źródła informacji na temat wpływu regulacji powinny być możliwie zdywersyfikowane, ze znacznym uczestnictwem organizacji gospodarczych i instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Z pewnością prawodawca nie powinien się ograniczać do urzędniczych źródeł informacji, zwłaszcza o gospodarce. Ale decyzja co do ostatecznego kształtu OSR i kierunku działań regulacyjnych państwa powinna jednak należeć do administracji rządowej – uważa dr Zalasiński.
Powierzenie opracowania całości OSR na zewnątrz rodziłoby też zbyt wiele ryzyk.
– Zaangażowanie podmiotu zewnętrznego rodzi od razu pytania o wpływ lobbingu na taki OSR – uważa Ewa Polkowska.
Jej zdaniem administracja publiczna jest najlepszym miejscem na przygotowanie tych analiz. A urzędnik, który współpracuje z zewnętrznymi podmiotami w ramach konsultacji społecznych, jest w stanie przygotować rzetelny OSR.
– To są zadania administracji, za które ona ponosi odpowiedzialność, więc nie ma powodu, aby ktokolwiek ją w tym wyręczał – dodaje Ewa Polkowska.
OSR do wszystkiego
Dziś OSR są przygotowywane tylko do projektów rządowych. Takiego obowiązku nie mają inni inicjatorzy procesu legislacyjnego.
– Projekty poselskie są najgorszej jakości. Dlatego przydałoby się również w ich przypadku wprowadzenie obowiązku przygotowania OSR. Posłowie oczywiście sami nie są w stanie przygotować takich analiz, ale mają przecież biuro analiz, które mogłoby się tego podjąć. Uprzednio należałoby oczywiście odpowiednio je doposażyć – uważa dr Grzegorz Makowski.
– Modelem docelowym powinno być zobowiązanie każdego podmiotu, który wykonuje inicjatywę ustawodawczą, do przygotowywania oceny skutków regulacji. Dziś pytanie jest takie: czy inny niż rząd podmiot ma instrumenty potrzebne do przygotowania OSR. Odpowiedź brzmi – nie. Dlatego jeśli rząd ponosi odpowiedzialność za to, co się dzieje w państwie, to on powinien być głównym podmiotem inicjowania zmiany prawa – dodaje Ewa Polkowska.
Wyzwaniem pozostaje jakość OSR
Adam Jasser, podsekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zastępca przewodniczącego Komitetu Stałego Rady Ministrów
Ocena skutków regulacji jest procesem analitycznym, który towarzyszy tworzeniu prawa i kształtowaniu interwencji publicznych.
Jest to proces bardzo ważny, ponieważ wyostrza logikę interwencji, zestawia koszty i korzyści różnych zmian, wymaga konsultacji społecznych i w ten sposób racjonalizuje procedurę legislacyjną.
Dzięki dobrze wykonanej ocenie skutków regulacji wiemy np., że rozliczanie podatku dochodowego wspólnie z dziećmi kosztowałoby budżet 1,5 mld zł, a beneficjentami takiego rozwiązania byliby – wbrew intuicji – Polacy o najwyższych dochodach, podczas gdy osoby mniej zamożne straciłyby prawo do świadczeń rodzinnych.
W Polsce autorzy rządowych projektów aktów prawnych mają obowiązek przygotowania fotografii tego procesu analitycznego, czyli dokumentu o nazwie OSR, od 10 lat. Wyzwaniem pozostaje ich jakość.
Dlatego od początku tego roku ministerstwa przygotowują podsumowanie OSR wcześnie – w formie testu regulacyjnego na etapie programowania prac rządu i pracy nad projektem założeń. Stale podwyższamy poprzeczkę wobec ocen skutków regulacji. Bardzo ważne dla osiągnięcia wyższej jakości będzie budowanie kompetencji analitycznych w administracji i umiejętności do zbierania wiedzy poza urzędem.