Subskrybuj nas na Youtube
Rządzący ważne projekty prawa forsują w formie poselskiej. To efektywny sposób, nazywany by-passowaniem legislacyjnym. Ma jedną wielką zaletę. Pozwala pominąć żmudne uzgodnienia społeczne.
Jak wyliczyliśmy, posłowie koalicji PO-PSL przedstawili w tej kadencji już 53 poselskie inicjatywy ustawodawcze, w tym dwie wspólne. Gros z nich to tak naprawdę projekty rządowe, wnoszone pod pozorem projektów poselskich. Najbardziej jaskrawym przykładem takiej praktyki jest nowelizacja ustawy o działalności leczniczej, pod którą podpisało się aż pięciu członków rządu, w tym sam minister zdrowia.
W tej formie przedstawiane są także najbardziej kontrowersyjne zmiany: o spółdzielniach czy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. W taki sposób posłowie PO i PSL przedstawili także nowelę ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Podobnie wyglądała nowelizacja ustawy o wykonywaniu kary pozbawienia wolności poza zakładem karnym, przy której wnioskodawców reprezentował były minister sprawiedliwości Krzysztof Kwiatkowski. W formie poselskiej przedkładane są także zmiany kodeksów, nowele ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dokumentach paszportowych.
Otwarta droga
Nie ma przeszkód prawnych, by posłowie koalicji tworzyli własne projekty. Pytanie tylko, jak się to wpisuje w zmiany regulaminu rady ministrów, przyjęte w grudniu 2011 r. Ich celem było poszerzenie konsultacji społecznych – konsultowane z innymi resortami, organizacjami społecznymi i środowiskami zainteresowanymi mają dziś być nawet założenia do projektów ustaw.
– To nie jest nowe zjawisko. Pewne novum stanowi to, że posłowie PO z rozmysłem zastosowali tę metodę do wprowadzenia kluczowych reform, np. reformy służby zdrowia. Sprawdzili, że to działa, i wiedzą, że w ten sposób można łatwo w razie potrzeby skrócić proces legislacyjny, pomijając na przykład konsultacje społeczne – uważa dr Grzegorz Makowski, szef Programu Społeczeństwa Obywatelskiego z Instytutu Spraw Publicznych.
– W poprzedniej kadencji parlamentu wniesiono ponad 120 takich inicjatyw. To znaczna ilość, zważywszy, że w tym czasie Rada Ministrów zaplanowała przyjęcie 541 projektów ustaw. Wśród tych projektów możemy odnaleźć m.in. tak istotne, jak pakiet sześciu ustaw reformujących system opieki zdrowotnej czy zmiany w kodyfikacjach. Projekty poselskie posłów koalicji najczęściej skupiają się wokół problematyki właściwej dla ministra finansów, ministra infrastruktury, ministra zdrowia i ministra gospodarki – zauważa dr Tomasz Zalasiński, ekspert z zakresu legislacji, radca prawny z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp.k.
Najwięcej projektów posłowie koalicji wnoszą na początku kadencji – jako spadek po poprzedniej kadencji – i na końcu, przed wyborami.
– Projekty rządowe stanowią dziś zdecydowaną większość wśród uchwalanych ustaw – podkreśla jednak Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji.
Potwierdza przy tym, że zjawisko by-passowania istnieje, i to nie od dziś.
– Uważam, że w zasadzie inicjatywy ustawodawcze powinien wnosić rząd. Podkreślam „w zasadzie”, dlatego że rząd powinien też umieć współpracować np. przy tworzeniu regulacji ustrojowych dotyczących organów, które rządowi nie podlegają, albo w sprawach fundamentalnych zmian prawa wyborczego. Natomiast zgadzam się, że inicjatywy poselskie powinny być ograniczone do minimum, czyli do kwestii, za które rząd nie odpowiada – komentuje prezes Berek.
Obejście prawa
Konstytucjonaliści nie mają wątpliwości, że część inicjatyw poselskich to tak naprawdę obejście prawa.
– Rząd powinien przestrzegać reguł, które sam ustanowił. Oczywiście posłowie koalicji mogą mieć własne pomysły i mogą w tym zakresie zgłaszać projekty. Natomiast problemem jest to, że część inicjatyw poselskich dotyczy rozwiązań systemowych, za które odpowiedzialny jest rząd. Zdarza się, że w tej formie zgłaszane są pomysły rządowe. W takim przypadku można mówić o obejściu prawa przez rząd – uważa dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.
– Bez względu na merytoryczną czy polityczną przyczynę takiego by-passowania prac rządu jest ono, przynajmniej w zakresie prac nad danym projektem, przejawem źle pojętego pragmatyzmu lub wręcz dysfunkcjonalności legislacyjnej prac rządu – przekonuje dr Zalasiński.
Jego zdaniem projekty ustaw przygotowywane przez rząd, a wnoszone następnie do Sejmu RP przez posłów koalicji, bywają znacznie niższej jakości. Od projektów poselskich wymaga się mniej, w szczególności w zakresie oceny skutków regulacji, konsultacji publicznych, uprzedniego przygotowania aktów wykonawczych do projektowanej ustawy.
Jednak zdaniem dr. Grzegorza Makowskiego nie można za to nikogo pociągnąć do odpowiedzialności, bo to praktyka zgodna z prawem.
– Pytanie tylko, czy zgodna z dobrymi standardami stanowienia prawa. Za politykę państwa odpowiada przede wszystkim rząd, a nie parlament – akcentuje Makowski.
Konstytucja na półkę
Inicjatywa ustawodawcza jest zastrzeżona dla rządu tylko w przypadku projektu budżetu, ustawy o prowizorium budżetowym, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo.
– Posłowie mogą natomiast przedstawiać propozycje rozwiązań we wszystkich sprawach, które nie są zastrzeżone dla rady ministrów. Jednak kierowanie na tę ścieżkę systemowych i kontrowersyjnych społecznie projektów jest ryzykowne – podkreśla dr Ryszard Piotrowski.
Wskazuje, że w drodze interpretacji Konstytucji i regulacji dotyczących działów administracji rządowej można stwierdzić, że to rząd powinien przedstawiać inicjatywy dotyczące administracji, interesów Skarbu Państwa, bezpieczeństwa i porządku publicznego, gospodarki i finansów oraz systemu opieki zdrowotnej i zabezpieczenia społecznego .
– Za to przecież ponoszą odpowiedzialność ministrowie i rząd. Te kwestie są na tyle złożone, że posłowie nie są w stanie przedstawić zadowalających rozwiązań. Rząd ma wyspecjalizowane służby, które mają możliwość zebrania potrzebnych informacji i przedstawienia potem rozwiązań merytorycznych – przekonuje dr Piotrowski.
I podpowiada, że gdy pod pozorem projektów poselskich są forsowane pomysły rządowe, konsultacje społeczne winny być przeprowadzone już w Sejmie. Marszałek Sejmu – zgodnie z regulaminem tej izby – ma bowiem możliwość skierowania projektu na taką ścieżkę „w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach”.
– Problem w tym, że nie ma regulacji o konsultacjach społecznych. Zawsze można zastosować jednak w takim przypadku wysłuchanie publiczne – dodaje konstytucjonalista.
Projekty poselskie to instrument dla opozycji
/>
Grażyna Kopińska, z Obywatelskiego Forum Legislacji, szefowa Programu Przeciw Korupcji Fundacji Batorego
Projekty poselskie powinny być wnoszone głównie przez posłów opozycji. Nie mają oni innej możliwości wprowadzenia swych pomysłów w życie. A tą ścieżką może im się udać przekonać większość parlamentarną do własnych pomysłów. Koncepcje rządowe przedstawia rząd. I tak powinno pozostać.
Natomiast my zwracamy uwagę na problem by-passowania rządowej legislacji, czyli zgłaszania projektów faktycznie rządowych przez posłów koalicji rządzącej w celu omijania wymagań stawianych projektom rządowym. Skraca to znacznie ścieżkę legislacyjną, pozwala na pomijanie konsultacji społecznych i oceny skutków regulacji. Jeśli pod takim projektem poselskim podpisują się członkowie rządu, to nasuwa się oczywiste pytanie, dlaczego nie przedstawią takiego projektu w drodze inicjatywy rządowej?
Dyskusja nad projektem poselskim ogranicza się do forum Sejmu oraz komisji. Organizacje mogą się przysłuchiwać pracom komisji, ale czy zostanie im udzielony głos, to zależy od prowadzącego posiedzenie. Złożenie jakichkolwiek uwag na piśmie nie gwarantuje, że ktokolwiek się do nich odniesie.
Ponadto nie ma co kryć, że takie pisanie prawa w komisjach jest narażone na wprowadzanie zmian przypadkowych albo – wręcz przeciwnie – nieprzypadkowych i świetnie ukierunkowanych. Gościem komisji może być przecież każdy, także przedstawiciele różnych grupy interesów nie zawsze ten interes ujawniający.