Jeśli rząd oraz Sejm zaakceptują projekt forsowany przez Julię Piterę, Polska będzie miała zdecydowanie bardziej restrykcyjne przepisy dotyczące zasad prowadzenia lobbingu od tych, które obowiązują nie tylko w unijnej centrali w Brukseli, lecz także w większości krajów UE, w tym w Niemczech. Wciąż bardzo daleko nam jednak do rozwiązań amerykańskich, które należą do najbardziej rygorystycznych na świecie.

Projekt opracowany po wybuchu afery hazardowej zakłada nadzór nad działalnością lobbingową przez Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA). Lobbyści zostaliby podzieleni na zawodowych (działających w imieniu konkretnej organizacji i pobierających za to pieniądze) i niezawodowych, którzy pracują tylko we własnym imieniu. Dostęp tych ostatnich do posłów, ministrów i instytucji państwowych biorących udział w procesie legislacyjnym byłby o wiele bardziej ograniczony.

Gorzej niż w USA

Lobbysta miałby obowiązek ujawnić na formularzu publikowanym w internecie, z kim się spotykał, z jakimi postulatami wystąpił, na rzecz kogo działał, jakie artykuły sponsorowane zamówił w mediach. Opracowane przez niego (lub na jego zlecenie) ekspertyzy też byłyby upubliczniane. Z kolei urzędnicy musieliby ujawniać sprawozdania ze spotkań z lobbystami (dopuszczalnych wyłącznie w siedzibie ich instytucji), a nawet informować o rozmowach telefonicznych z nimi.

Takie rozwiązanie obowiązuje w USA od 2007 roku. Osiem tysięcy kongresmenów i wysokiej rangi urzędników ma obowiązek odnotować w specjalnej bazie w internecie jakiekolwiek „znaczące kontakty z prywatnymi podmiotami”, także za pośrednictwem poczty elektronicznej. W Niemczech takiej przejrzystości już jednak nie ma. Członkowie Bundestagu także od 2007 roku są zobowiązani jedynie do ujawniania udziału w konferencjach czy seminariach organizowanych przez prywatne podmioty. Nie mają obowiązku deklarowania innego typu kontaktów z lobbystami, których w samym Berlinie jest już ponad 5 tys.

W Brukseli przedstawicieli rozmaitych grup interesu jest przynajmniej trzykrotnie więcej. I mają oni o wiele większą swobodę działania nie tylko niż w USA, lecz także w Niemczech. W unijnej centrali nie ma bowiem w ogóle przepisów, które zmuszałyby eurodeputowanych do podawania do publicznej wiadomości, jakie mieli kontakty z lobbystami. To relikt z czasów, gdy Parlament Europejski miał niewielki wpływ na kształt przyjmowanych w UE dyrektyw. Sytuacja znacząco się jednak zmieniła po wejściu w życie traktatu lizbońskiego trzy lata temu.

Projekt Pitery zobowiązuje także CBA do prowadzenia rejestru organizacji lobbystycznych i jego uaktualniania – za lobbing utajniony groziłaby kara do trzech lat więzienia.

Potrzebny rejestr

W Niemczech organizacje działające na rzecz przeciwdziałania korupcji apelują o takie rozwiązanie od lat – wciąż bez skutku. W Brukseli rejestr lobbystów co prawda istnieje, ale jego wartość jest wątpliwa, bo ma charakter dobrowolny. Szef europarlamentu Jerzy Buzek powołał kilka tygodni temu specjalną komisję, która miałaby to zmienić, wprowadzając obligatoryjność wpisu do rejestru. Zaostrzenie przepisów wymusił skandal, który wybuchł w centrali UE na początku kwietnia po przeprowadzeniu przez brytyjski „Sunday Times” prowokacji, w której udający lobbystów dziennikarze oferowali 60 eurodeputowanym do 100 tys. euro za zmianę ustaw. Ofertę zaakceptowało 14 z nich.

Zmiany zaproponowane przez Buzka mają jednak charakter kosmetyczny. Nie zezwolił on bowiem na prowadzenie przez unijny urząd antykorupcyjny OLAF śledztwa w biurach poselskich oskarżonych o korupcję posłów, powołując się na ich immunitet. – Zapewne Buzek chciał w ten sposób uniknąć kompromitacji PE, bo okazałoby się, że znacznie więcej posłów utrzymuje naganne kontakty z lobbystami – mówi „DGP” Marek Kaduczak, szef działu prawnego OLAF.

W Waszyngtonie 17 tys. lobbystów może podjąć działalność w Kongresie i urzędach administracji państwa, jeśli ich nazwiska są wpisane do specjalnego rejestru. Taki wymóg wprowadzono w 1995 roku. Rejestr pozwolił m.in. na wykrycie skandalu związanego z lobbystą Jackiem Abramoffem, który przez lata pobierał słone opłaty za rzekomą działalność na rzecz Indian, choć w praktyce za jeszcze większe uposażenia wspierał ich przeciwników.

Co z podarunkami?

Projekt Pitery jest już mniej precyzyjny, gdy idzie o korzyści majątkowe, które mogliby przyjmować posłowie i wysocy rangą urzędnicy od lobbystów. Zasadniczo obowiązywałby ich wymóg corocznej deklaracji o posiadanym majątku. To jednak i tak o wiele więcej niż regulacje, które obowiązują za Odrą. W Bundestagu tylko grupa tzw. szklanych deputowanych publikuje w internecie swoje deklaracje podatkowe, a czasem nawet na bieżąco otrzymywane z innych niż parlament źródeł dochody. To jednak dobrowolna inicjatywa, bo obowiązujące w Niemczech przepisy tego nie nakazują.

W Parlamencie Europejskim deputowani nie muszą deklarować korzyści otrzymywanych od lobbystów, a poza tym mimo niedawnych skandali korupcyjnych bez zmian pozostaną przepisy, które pozwalają eurodeputowanym na jednoczesną pracę na etacie w organizacjach, które są bezpośrednio zainteresowane prowadzonymi przez nich pracami legislacyjnymi. Zdaniem Reutera to jedna z przyczyn niezwykłej skuteczności grup lobbingowych w blokowaniu niekorzystnych dla siebie projektów dyrektyw. Jednym z bardzo wielu przykładów jest Brytyjczyk Edward Scicluna, który był członkiem komitetu ds. ekonomicznych i monetarnych PE, a jednocześnie pracował w fundacji należącej do największego banku Zjednoczonego Królestwa – HSBC. W cztery lata od wybuchu kryzysu finansowego Parlament Europejski przegłosował zaledwie trzy dyrektywy zmieniające zasady działania rynku finansowego.

W USA sytuacja jest radykalnie odmienna. Podpisana przez Baracka Obamę zaraz po objęciu urzędu ustawa o przejrzystości funkcjonowania organów federalnych zakazuje członkom Kongresu i urzędnikom państwowym przyjmowania podarunków od lobbystów, uczestniczenia na ich koszt w konferencjach i korzystania z darmowych przelotów. Nowe przepisy zabraniają także deputowanym pracy w prywatnych firmach nie tylko w trakcie pełnienia urzędu, lecz także przez dwa lata od jego opuszczenia. Wcześniej taka praktyka była powszechna: w 2007 roku blisko 1/4 odchodzących kongresmenów znalazła zatrudnienie w koncernach, które mogły potencjalnie skorzystać na ich parlamentarnej działalności. W Niemczech podobne zwyczaje do tej pory są na porządku dziennym – najbardziej znanym przypadkiem jest podjęcie pracy w Gazpromie przez byłego kanclerza Gerharda Schroedera.

Skuteczny wielki biznes

Eksperci nie mają wątpliwości, że mało restrykcyjne regulacje dotyczące lobbingu służą przede wszystkim interesom wielkiego biznesu. Organizacje reprezentujące społeczeństwo obywatelskie są już tu o wiele mniej aktywne.

W USA same banki i koncerny farmaceutyczne ponoszą łącznie około 1/3 wszystkich zarejestrowanych wydatków na lobbing, podczas gdy związki zawodowe zaledwie 1,5 proc. W Brukseli tylko 1/4 stowarzyszeń lobbystów działa w imieniu regionów czy społeczeństwa obywatelskiego. Najpotężniejsze organizacje, jak Eurofer (koncerny hutnicze) czy ACEA (przemysł samochodowy), regularnie przygotowują pełne projekty nowych dyrektyw dla Komisji Europejskiej, która, choć nie musi wcale ich uwzględniać, przygotowując własne założenia unijnych ustaw, często tak robi. Inną formą wpływania na kształt unijnego prawa jest finansowanie przez unijne koncerny najbardziej prestiżowych think tanków Brukseli, jak Instytut Bruegla czy CEPS. Unijne prawo nie nakłada żadnych wymogów dotyczących reguł prowadzenia działalności lobbingowej w poszczególnych krajach Wspólnoty. W niektórych państwach, jak Hiszpania i Belgia, regulacje takie praktycznie nie istnieją. W innych, jak Niemcy i Wielka Brytania, są jak na warunki europejskie zdecydowanie bardziej restrykcyjne. Na razie Polska należy raczej do tej pierwszej kategorii.

Przepisy Unii Europejskiej nie nadążają za wzrostem uprawnień centrali

Jana Mittermaier, Transparency International w Brukseli

Przepisy regulujące lobbing w UE są o wiele mniej restrykcyjne niż w USA. Dlaczego?

Przez wiele lat kompetencje Parlamentu Europejskiego były ograniczone. Gdy zyskał na znaczeniu, opinia publiczna nie zdawała sobie z tego sprawy. Nie było więc nacisku na to, by regulować sposób, w jaki są podejmowane decyzje w Unii. W USA zawsze było jasne, że decyzje podejmowane są wyłącznie w Waszyngtonie. Jednak i u nas, w Brukseli, sytuacja zaczyna się zmieniać. Naciskamy na stworzenie wspólnego rejestru organizacji lobbystycznych dla PE i Komisji Europejskiej. Ci lobbyści, którzy nie byliby w nim ujęci, nie mieliby wstępu do obu instytucji. Coraz więcej wskazuje na to, że uda nam się to przeforsować.

Wciąż jednak eurodeputowani będą mogli jednocześnie pracować w firmach czy fundacjach. Czy tego nie da się zmienić?

Część europosłów twierdzi, że musi zachować drugie stanowisko, by mieć gdzie pracować, gdy skończy im się kadencja. My chcemy przynajmniej wymusić publikowanie przez nich informacji, gdzie konkretnie jeszcze dorabiają. A w sytuacji gdy deputowany jest sprawozdawcą dyrektywy, która obejmuje obszar działalności jego drugiego pracodawcy, specjalny komitet etyczny powinien rozstrzygnąć, czy nie powinien on się zrzec tego zadania.

Czy jednak przepisy o zasadach prowadzenia lobbingu nie powinny być jednakowe w całej UE?

To bardzo trudne, bo dziś istnieje tu bardzo duża różnorodność. Państwa, które przystąpiły w 2004 roku do UE, mają o wiele bardziej restrykcyjne regulacje niż np. kraje południa Europy, bo w trakcie negocjacji akcesyjnych musiały w tej sprawie przyjąć stosowne zobowiązania wobec Komisji Europejskiej. Realne wydaje mi się tylko przyjęcie pewnych standardów minimum, jak karalność przyjmowania łapówek finansowych i niefinansowych czy obowiązek rejestrowania działalności lobbystycznej.