- Najlepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie czynnika społecznego do składu rady. Dzięki temu odeszlibyśmy od obecnego modelu, w którym w radzie zasiadają wyłącznie sędziowie i politycy - podkreśla Dariusz Zawistowski, prezes Sądu Najwyższego kierujący pracami Izby Cywilnej, przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa.
Zgodnie z prezydenckim projektem zmian w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa o tym, kto ze środowiska sędziowskiego zasiądzie w tym organie, zdecyduje Sejm. Dlaczego KRS ciągle upiera się przy tym, że jedynym możliwym sposobem wyłaniania członków rady będących sędziami jest wskazanie ich przez samych sędziów?
My się przy tym rozwiązaniu nie upieramy. Po prostu jesteśmy przekonani, że to jest jedyna możliwość w świetle obowiązującej konstytucji. My nie twierdzimy, że model, w którym sędziów wybiera do rady parlament, jest w ogóle niemożliwy. Są przecież takie kraje, w których zastosowano taki wariant, więc z całą pewnością jest to dopuszczalne. Tylko żeby taka opcja w Polsce była możliwa, w mojej ocenie trzeba by było najpierw zmienić konstytucję. Jeżeli to się stanie i ustawa zasadnicza będzie na to pozwalała, to oczywiście możemy się nad takim wariantem zastanawiać.
Część konstytucjonalistów jest jednak zdania, że obecna konstytucja tego nie zabrania, bo nie stanowi wprost, że to właśnie środowisko zawodowe ma wskazywać sędziów do rady.
Tutaj istotnych kwestii jest kilka. Po pierwsze, właściwa wykładnia artykułu ustawy zasadniczej, który mówi o wyborze członków KRS. Jeżeli popatrzymy na niego przez pryzmat wykładni historycznej, to okazuje się, że przez okres jego obowiązywania, a więc przez ostatnie 20 lat, wszystkie wersje ustawy o KRS zakładały, że sędziów wybierają jednak sędziowie.
Wykładnia historyczna to chyba jednak słaby argument.
Ale ich jest więcej. Spójrzmy na tę kwestię w sposób racjonalny. Idea jest przecież taka, że KRS ma stać na straży niezawisłości władzy sądowniczej. A jeśli tak, to jest co najmniej dyskusyjne, aby kompetencje do wyboru niemal wszystkich jej członków przekazywać w ręce parlamentarzystów, a więc władzy ustawodawczej. Oprócz ministra sprawiedliwości, który też jest przecież z opcji rządzącej, oraz przedstawiciela prezydenta w składzie rady po tych zmianach zostanie przecież tylko dwóch sędziów, którzy nie będą wybierani przez Sejm, czyli I prezes SN i prezes NSA.
Największe znaczenie ma jednak ustawa zasadnicza i jest wielu konstytucjonalistów, którzy stoją na takim samym stanowisku jak rada. Mamy też opinie różnych podmiotów zagranicznych, które mówią jasno: zapis w konstytucji, że parlament wybiera czterech posłów i dwóch senatorów, prezydent wskazuje jednego kandydata, a 15 sędziów jest wybieranych spośród sędziów, należy rozumieć w ten sposób, że to środowisko wybiera tę piętnastkę.
Jest jednak spora grupa prawników, którzy uważają, że skoro konstytucja odsyła w tym zakresie do ustawy zwykłej, to pozostawia ustawodawcy zwykłemu spory margines swobody.
To prawda, że ustawodawca zwykły ma pewien zakres swobody, jeżeli chodzi o ukształtowanie procesu wyłaniania członków KRS. Tyle tylko, że ustalając te zasady, musi działać w ramach wyznaczanych przez ustawę zasadniczą. A ta w ani jednym przepisie nie daje Sejmowi kompetencji do dokonywania wyboru sędziowskiej części składu rady. Podobny problem ujawnił się podczas przedstawiania przez prezydenta pierwszej wersji projektu. Była w nim propozycja, aby na drugim etapie wyboru sędziów do rady to prezydent miał prawo ich wskazywać. Zastrzegł jednak, że to wymagałoby poczynienia zmian w konstytucji i zapisania w niej wprost tego typu kompetencji głowy państwa. Ostatecznie, gdy okazało się, że nie uda się zebrać w Sejmie większości potrzebnej do korekty ustawy zasadniczej, prezydent sam z tego rozwiązania zrezygnował. A ja teraz pytam, gdzie w takim razie w konstytucji zapisano kompetencję Sejmu do wyboru sędziów do KRS?
Ten przykład jasno pokazuje, że nie jest tak, iż skoro parlament ma władzę ustawodawczą, to może sobie dowolnie przyznawać wszelkie kompetencje ustrojowe, jakie mu się tylko zamarzą.
W projekcie znalazły się przepisy, które wskazują na to, że kadencje obecnych członków KRS zostaną przerwane. Gdy do tego dojdzie, będą walczyli o swoje prawa na drodze sądowej?
Rzeczywiście, z formalnego punktu widzenia kadencje mają zostać skrócone. Ale patrząc na to realnie, wydaje mi się, że takiego problemu w praktyce nie będzie w odniesieniu do większości sędziów.
Skąd ten wniosek?
Obecne kadencje wygasną faktycznie po wyłonieniu nowego składu rady. Gdy się jednak przyjrzymy, jak ma wyglądać cała procedura, to okaże się, że problem ten może dotknąć w praktyce dwóch członków rady. Kadencje pozostałych kończą się na początku 2018 roku. Do tego czasu zapewne nie uda się przeprowadzić wyborów według nowych zasad.
Dlaczego?
Procedura zaproponowana w prezydenckim projekcie jawi się jako skomplikowana i z pewnością czasochłonna. Najpierw ma być etap zgłaszania kandydatów przez grupy obywateli oraz sędziów. Nie ma żadnych ograniczeń co do ich liczby, a biorąc pod uwagę, że sędziów – i to tylko w sądach powszechnych – jest prawie 10 tys., to kandydatur może być wiele. Projekt zakłada, że wystarczy, by pod daną kandydaturą podpisało się ich 25. Mamy więc potencjalnie 400 zgłoszeń. Do tego należy dodać te przedstawione przez grupy obywateli, a tej liczby nie da się w tym momencie określić nawet w przybliżeniu. Później każde z tych zgłoszeń może zostać zweryfikowane przez Państwową Komisję Wyborczą. I to zapewne zajmie trochę czasu.
A to dopiero początek całego procesu...
Kolejnym etapem ma być uzyskanie od prezesów odpowiednich sądów informacji na temat dorobku zawodowego każdego z wyłonionych przez obywateli czy też sędziów kandydatów. To też musi potrwać. Później, gdy wszystkie te dokumenty będą już zgromadzone, zostaną przekazane do Sejmu. Ten z kolei będzie musiał wyznaczyć termin posiedzenia w celu przeprowadzenia głosowania kwalifikowaną większością nad kandydatami.
A szanse na to, że posłowie się porozumieją ponad politycznymi podziałami i wybiorą wszystkich członków KRS w tym pierwszym etapie, są raczej nikłe.
No właśnie. Trzeba więc będzie powtórzyć głosowanie, tym razem zgodnie z zasadą „jeden głos, jeden kandydat”. Projekt przewiduje, że Sejm będzie miał na dokonanie wyboru 60 dni. Jeżeli dodamy do tego jeszcze czas potrzebny na uchwalenie ustawy przez parlament oraz 30-dniowy termin vacatio legis przewidziany w projekcie, to może się okazać, że wybory nowych członków nie nastąpią przed upływem obecnych kadencji.
Kiedy dokładnie kończą się kadencje obecnych członków?
Jeden sędzia odchodzi z rady już w styczniu, a zdecydowana większość w marcu. Są nikłe szanse, by do tego czasu ustawa została uchwalona, weszła w życie i by udało się przeprowadzić całą procedurę wyborczą, o której mówiłem.
Z drugiej strony Sejm obecnej kadencji pokazał już wielokrotnie, że jak mu zależy, to potrafi działać błyskawicznie. Co więc w sytuacji, gdyby jednak do skrócenia kadencji doszło?
Wówczas mielibyśmy do czynienia z ewidentnym złamaniem konstytucji, która przecież mówi wprost o tym, że ta kadencja trwa cztery lata. To mogłoby być uzasadnieniem do podjęcia jakichś działań ze strony tych, których kadencje zostaną przerwane. Przed takim wyborem najprawdopodobniej stanie dwóch sędziów, którzy zostali wybrani w terminach późniejszych niż pozostała trzynastka.
Jak pana zdaniem miałoby wyglądać szukanie przez sędziego poparcia wśród obywateli? Sędziowie będą teraz prowadzić kampanie wyborcze?
Właśnie nie bardzo mogę sobie wyobrazić, że sędzia będzie taką kampanię prowadził czy też zbierał te wymagane 2 tys. podpisów obywateli pod swoją kandydaturą. Wydaje mi się, że będzie odwrotnie – to grupy obywateli będą oddolnie tworzyć takie listy poparcia dla wybranych przez siebie sędziów.
Tak by było najlepiej. Obawiam się jednak, że to nie zadziała. A to z tego powodu, że sędziowie nadal są zbyt mało aktywni i znani szerszej publiczności.
To rzeczywiście może być problem, ponieważ dotychczas nie było tradycji, aby sędziowie prezentowali się społeczeństwu np. podczas posiedzeń rad gmin. No ale największym problemem z tą planowaną procedurą wyboru jest to, że będzie ona upolityczniona. Ostatecznie przecież o składzie rady zdecydują politycy.
Właśnie żeby tego upolityczniania uniknąć, prezydent proponuje wybór większością 3/5 głosów.
Ale to się może okazać niemożliwe, zwłaszcza w obecnym parlamencie, gdzie napięcia między partiami są szczególnie duże. Zapewne więc dojdzie do drugiej tury, podczas której każdy polityk będzie mógł zagłosować tylko na jednego kandydata.
To chyba dobrze, bo dzięki temu rozwiązaniu do KRS nie wejdą tylko i wyłącznie sędziowie popierani przez PiS.
Ale to będzie miało fatalne skutki dla tego, w jaki sposób sędziowie, którzy wejdą do KRS, będą postrzegani przez obywateli. To przecież będzie wybór czysto polityczny. I będzie jak z Trybunałem Konstytucyjnym, którego sędziowie są teraz postrzegani przez pryzmat tej partii, głosami której zostali wybrani. Będzie się później mówiło, że dany sędzia jest z PO czy też z PiS. I to nawet wówczas, gdy oni sami nie będą się czuli związani z tą opcją polityczną, która ich wybrała do rady.
Obecni rządzący stawiają tezę, że środowisko po prostu broni status quo i przy każdej propozycji zmian podniesie larum, że są niedopuszczalne, niekonstytucyjne, złe itp.
My nie jesteśmy zamknięci na jakiekolwiek zmiany. Można by się było np. zastanowić nad wprowadzeniem takich mechanizmów, które przy zachowaniu zasady, że to sędziowie wybierają sędziów do rady, zagwarantowałyby jednocześnie społeczeństwu realny wpływ na ten proces. Przecież to samo środowisko – Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” – przedstawiło projekt, zgodnie z którym sędziowie wybieraliby sędziów w wyborach powszechnych. I takie wybory miały być według tej koncepcji poprzedzone publicznymi wysłuchaniami kandydatów.
To raczej mało rewolucyjna zmiana, jeżeli chodzi o wpływ obywateli na KRS.
Bo realne zwiększenie tego wpływu bez zmiany konstytucji jest raczej niemożliwe.
Pofantazjujmy, że udałoby się zbudować w parlamencie koalicję, która by umożliwiła zmianę ustawy zasadniczej. Co by pan zaproponował?
Uważam, że najlepszym rozwiązaniem byłoby po prostu wprowadzenie czynnika społecznego do składu rady. Dzięki temu odeszlibyśmy od obecnego modelu, w którym w radzie zasiadają wyłącznie sędziowie i politycy.
Kto według pana mógłby reprezentować ten czynnik społeczny w radzie?
Są kraje, w których taką funkcję pełnią przedstawiciele świata nauki, adwokaci, radcowie. Można też sobie wyobrazić, że wybierani do rady byliby reprezentanci organizacji społecznych. I to by było o wiele lepsze rozwiązanie niż próba wprowadzenia tego czynnika społecznego na etapie dokonywania wyboru sędziów do rady.
To komu odebrałby pan miejsca w radzie? Sędziom czy politykom?
Są głosy, że udział polityków w tym organie nie jest dobry. Ich miejsce mogliby więc zająć właśnie reprezentanci obywateli. Z drugiej strony można sobie wyobrazić i takie rozwiązanie, że wejdą oni np. na dwa miejsca obecnie zajmowane przez sędziów. Z ustrojowego punktu widzenia jest to dopuszczalne, gdyż standard wymaga jedynie, aby sędziowie stanowili w radzie większość, a przy takim układzie nadal by tak było – wybrani sędziowie mieliby 13 miejsc do obsadzenia na 25 członków KRS.
W projekcie zmian w ustawie o Sądzie Najwyższym pojawia się instytucja skargi nadzwyczajnej na prawomocne, ale rażąco niesprawiedliwe wyroki. Ma je rozpatrywać właśnie SN. To dobry pomysł?
To będzie wielkie wyzwanie, nie tylko dla samego Sądu Najwyższego, ale w ogóle dla całego porządku prawnego. Projekt zakłada, że będzie można przez trzy lata od wejścia ustawy w życie zaskarżyć w tym trybie każde prawomocne orzeczenie, które zapadło w okresie ostatnich 20 lat. To jest dla pewności obrotu prawnego coś wręcz tragicznego.
Czeka nas paraliż SN?
Na chwilę obecną tego nie da się dokładnie przewidzieć. Wyobrażam sobie, że wniosków od obywateli o skierowanie takiej skargi do SN będą miliony. Obecnie spraw do sądów trafia rocznie 15 mln i w większość są to sprawy cywilne. A w tego typu postępowaniach zwykle jest tak, że jedna ze stron jest z rozstrzygnięcia niezadowolona. Jeśli więc pomnożymy tę liczbę przez 20 lat, to rzeczywiście może się okazać, że wniosków będzie astronomicznie dużo. Przed najtrudniejszym wyzwaniem w tym pierwszym okresie po wejściu w życie przepisów zostaną jednak postawione te podmioty, które będą uprawnione do wnoszenia skargi nadzwyczajnej. I one zapewne będą wymagały solidnego zasilenia kadrowego. Bez tego przejrzenie tych wniosków w jakimś sensownym terminie będzie po prostu niemożliwe.
Czyli SN będzie miał przez pewien czas problem z głowy?
Zapewne ta preselekcja spowoduje, że wpływ do SN przez jakiś okres nie będzie zwiększony. A to, ile tych skarg ostatecznie wpłynie, stoi obecnie pod znakiem zapytania. Można jednak zakładać, że po tym okresie do SN będzie w tym trybie wpływać nawet kilka tysięcy rocznie.
Sąd Najwyższy też będzie wymagał w związku z tym wzmocnienia kadrowego?
Zakładam, że liczba sędziów w dotychczasowych izbach zasadniczo się nie zmieni. Na pewno będzie natomiast trzeba zatrudnić nowe osoby do tej izby, która ma powstać i zajmować się skargami nadzwyczajnymi.
Wśród podmiotów, które dostaną kompetencje do wnoszenia skargi nadzwyczajnej, znaleźli się również posłowie i senatorowie. To dobry pomysł?
Z całą pewnością ich sposób podchodzenia do wniosków o skierowanie takiej skargi do SN będzie inny niż np. rzecznika praw obywatelskich. Oni będą mieli trochę inną motywację, gdyż przecież o wniesienie takiej skargi będą u nich zabiegali ich wyborcy. I już pojawiły się opinie, że przyznanie tego uprawnienia parlamentarzystom to nie jest najlepszy pomysł. Lepszym rozwiązaniem może być utworzenie zupełnie nowego organu, który zajmowałby się tylko wnoszeniem takich skarg. Mógłby on być np. powoływany przez prezydenta.
Przewiduje pan problemy w związku z wprowadzeniem tej instytucji do porządku prawnego?
Rodzi to wiele wątpliwości. Nie wiadomo np., czy wniosek o złożenie skargi nadzwyczajnej będzie można złożyć do wszystkich podmiotów uprawnionych do jej wniesienia, czy tylko do jednego. Skąd np. rzecznik będzie wiedział, że dana osoba nie zwróciła się z tym samym problemem równocześnie do innego organu? To w praktyce będzie prowadzić do poważnych komplikacji. Poza tym od orzeczeń prawomocnych już obecnie przysługuje kilka środków odwoławczych. I teraz proszę sobie wyobrazić taką sytuację: jest wniesiona skarga kasacyjna przez jedną ze stron, a inny uczestnik tego postępowania skorzysta z możliwości, jakie będą mu dawały te nowe przepisy i na skutek jego działań do SN trafi równocześnie skarga nadzwyczajna. Powstaje więc pytanie, jak te środki będą się miały do siebie. Ta nowa instytucja może więc nam bardzo skomplikować obecny system.
Z drugiej strony ten pomysł wydaje się odpowiedzią na autentyczne potrzeby społeczne.
Nie wykluczam tego. Wydaje mi się jednak, że sensowniejszym rozwiązaniem byłoby zastanowienie się w tym kontekście nad modyfikacją np. skargi kasacyjnej. To chyba byłoby bardziej racjonalne niż tworzenie zupełnie innej instytucji.
W wywiadzie dla DGP z ostatniego tygodnia (DGP nr 187) prezydent stwierdził, że sędziom należy przypominać, że pełniony przez nich urząd to służba.
Zgadzam się, że sędziowie powinni pamiętać o tym, że ich praca nie jest zwyczajną pracą, lecz właśnie służbą. Tyle tylko, że mnie się wydaje, że sędziowie doskonale o tym wiedzą. Jeżeli mówimy o sędziach SN, to są to w większości ludzie, którzy mają za sobą kilkadziesiąt lat pracy w innych sądach. I oni przez ten cały czas musieli wykazywać się taką właśnie postawą, w przeciwnym razie nigdy by do SN nie trafili. Należy również pamiętać, że sędziów obowiązuje kodeks etyki. I kiedy ktoś zachowuje się niewłaściwie, to musi się liczyć z tym, że zostanie wobec niego wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Nie widzę więc powodów, żeby twierdzić, że sędziowie nie zdają sobie sprawy z ciążących na nich obowiązków.
Jednak w przestrzeni publicznej od wielu lat pojawiają się zarzuty, że sądy dyscyplinarne są dla sędziów zbyt łagodne. Może więc dobrym rozwiązaniem jest propozycja pana prezydenta, aby w składach takich sądów pojawili się ławnicy?
Aby obiektywnie ocenić, jak działa sądownictwo dyscyplinarne, należałoby spojrzeć na nie całościowo, zapoznać się z badaniami na jego temat. Wówczas bowiem okazałoby się, że ten obraz nie jest taki, jak to się nieraz przedstawia w mediach pod hasłem „koledzy sądzą kolegów”. Oczywiście, żeby zmienić ten odbiór, można się zastanawiać nad wprowadzeniem czynnika społecznego do spraw dyscyplinarnych. Ja nie jestem temu przeciwny, choć jak to zwykle bywa, diabeł tkwi w szczegółach i kluczowy wydaje się sposób ich wyboru.
Ten zaproponowany przez prezydenta sposób nie podoba się panu?
Nie bardzo podoba mi się to, że wyboru ławników będzie dokonywał Senat. I to z różnych względów. To będzie budziło bardzo poważne zastrzeżenia ustrojowe.
Jakie?
To będzie przecież oznaczało, że władza ustawodawcza będzie dokonywała wyboru de facto sędziów. Taki ławnik będzie przecież miał identyczne uprawnienia orzecznicze jak sędzia. No i trzeba pamiętać, że partia rządząca ma w Senacie obecnie bezwzględną większość.
Wyłanianie ławników w trakcie wyborów powszechnych byłoby lepszym rozwiązaniem?
Zdecydowanie. To gwarantowałoby rzeczywisty udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.
Jest coś, za co chciałby pan pochwalić prezydenckie projekty?
Na pewno na plus należy zaliczyć to, że w projekcie nie ma ani słowa na temat podziału KRS na dwa zgromadzenia, jak to zakładała ustawa uchwalona przez Sejm. To rozwiązanie bowiem, o czym mówiliśmy, byłoby niekonstytucyjne i zapewne prowadziłoby do paraliżu prac rady. Podoba mi się również pomysł transmitowania obrad rady przez internet. To na pewno zwiększy transparentność jej działań.
