W zeszłym roku – gdy TK szefował jeszcze prof. Andrzej Rzepliński i trwał konflikt w sprawie personaliów – kolejne miasta czy całe województwa przyjmowały uchwały, w których otwarcie deklarowały, że mimo braku publikacji orzeczeń przez rząd Beaty Szydło będą bezwzględnie posłuszne wobec wydanych przez TK wyroków.

Z reguły wojewodowie uchylali samorządowe uchwały, a wojewódzkie sądy administracyjne (np. w Gdańsku) utrzymywały stanowisko, że władze lokalne nie mają podstaw do wypowiadania się w tego rodzaju sprawie, ponieważ wykracza to poza kwestie związane z działalnością samorządu. Mimo to samorządy w dalszym ciągu deklarowały – mniej lub bardziej otwartą – niesubordynację wobec rządu skonfliktowanego z TK. – Nie musimy przyjmować uchwały i narażać się na interwencję wojewody, by w praktyce respektować wyroki trybunału. Pani premier jeszcze się zdziwi, jak wielu nas jest – odgrażał się jeden z włodarzy.

Zmiana frontu

Postanowiliśmy zapytać samorządy o ich stosunek do TK i zapadających tam wyroków już po zmianach, tzn. po ustąpieniu prof. Rzeplińskiego i objęciu stanowiska przez sędzię Julię Przyłębską oraz kilku innych wybranych przez PiS (i do niedawna niedopuszczonych do orzekania) sędziów. Okazuje się, że kwestia dalszego, bezwarunkowego respektowania orzeczeń TK nie jest już tak oczywista.

– W przypadku przyjmowania przez TK pod obecnym kierownictwem i w obecnym składzie orzeczeń, które będą mieć skutki prawne dla samorządów, będą one indywidualnie analizowane przez nasze służby prawne – zapowiada Włodzimierz Tutaj, rzecznik prasowy urzędu miasta w Częstochowie. Jednocześnie podkreśla, że tamtejsze władze deklarują „działalność zgodną z Konstytucją RP i aktami prawnymi regulującymi zadania samorządu terytorialnego”.

W podobnym tonie wypowiadają się urzędnicy z Lublina. – Będziemy analizowali każdorazowo daną sytuację, jeżeli pojawi się problem na tym tle. Niewątpliwie zasadne byłoby, aby w tej sprawie stanowisko prawne zajęła np. Unia Metropolii Polskich czy też Związek Miast Polskich – mówi Beata Krzyżanowska, rzeczniczka prezydenta Lublina.

Marta Stachowiak, doradca prezydenta Bydgoszczy, nie ukrywa: – Samorządy są ofiarą chaosu prawnego, który zafundował nam rząd – stwierdza.

Jednakże przesadą byłoby stwierdzenie, że samorządy mówią w tej sprawie jednym głosem. Przykładowo Kraków nie zamierza bojkotować trybunału w obecnym składzie. – Jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek działać w oparciu o obowiązujący porządek prawny, tj. przepisy ustaw i innych aktów normatywnych. Granice porządku prawnego są określane także wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Z kolei prawomocne orzeczenia sądów powszechnych w sprawach, w których gmina jest stroną, muszą być przez gminę wykonywane. Na tym polega także legalność działania władz publicznych – wyjaśnia Jan Machowski z biura prasowego krakowskiego magistratu.

Dziwne zachowanie

Prawnicy i konstytucjonaliści, z którymi rozmawialiśmy, zwracają uwagę na pewien paradoks całej sytuacji. Do niedawna to rząd Beaty Szydło kontestował orzeczenia TK, a lokalne władze się temu sprzeciwiały. Teraz może dojść do odwrócenia ról.

Zdaniem dr. Stefana Płażka z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego UJ jest to niebezpieczna tendencja. – Jest takie staropolskie słowo „warcholstwo”. Mówimy bowiem o przypisywaniu sobie przez część władz lokalnych kompetencji, które im nie przysługują – wskazuje.

– Abstrahując od kwestii politycznych, ustawy są aktami korzystającymi z domniemania praworządności. Każdy urzędnik nie może działać inaczej, jak tylko je uszanować. Rozwiązanie polegające na tym, że urzędy będą indywidualnie analizować przepisy, są dla mnie zaskakujące. Innymi słowy, polega to na jakimś samozwańczym ustaleniu arbitra praworządności z uwagi na kontestowanie obecnego składu TK – zwraca uwagę dr Stefan Płażek.

Postawy samorządów nie rozumieją posłowie partii rządzącej. – Wygląda na to, że w kwestię stanowienia prawa wmieszała się polityka. Można mieć swoje zdanie, ale prawo należy respektować i zachować umiar – uważa wiceprzewodniczący sejmowej komisji samorządowej Grzegorz Adam Woźniak z PiS. – Nie może być tak, że PiS wygrywa wybory, dokonuje w świetle prawa zmian w funkcjonowaniu państwa, co wiąże się z utratą przywilejów przez poprzedników, a efektem tego jest kontestowanie przepisów prawa przez niektóre grupy. Ja jako poseł nigdy nie wpadłem na podobny pomysł, nawet będąc przez kilka lat w opozycji – dodaje poseł.

Sprawą zaniepokojony jest też Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. – Czy Polsce grozi sytuacja, w której istnieć będą dwa równoległe porządki prawne? Na szczęście na razie tylko o tym mówimy. Czy tak będzie, to się okaże. Choć są przesłanki, by przypuszczać, że taki scenariusz jest prawdopodobny – wyjaśnia.

Pierwszy realny sprawdzian dla samorządów kontestujących skład TK już niedługo – 28 lutego sędziowie trybunału pochylą się nad skargą lubuskich samorządów z 2014 r. Zaskarżyły one działania rządu i parlamentu, które nakładają na samorządy dodatkowe obowiązki, nie dając pieniędzy na ich realizację. Pytanie, jak zachowają się lokalne władze w całym kraju, gdy TK wyda korzystny dla nich wyrok – czy wówczas również będą głośno wyrażać swoje wątpliwości wokół składu orzekającego? 

ROZMOWA

Dla obywateli byłoby to szkodliwe

Czy samorząd terytorialny ma kompetencje do weryfikowania orzeczeń TK?

Konstytucja zakłada sądową ochronę samodzielności samorządu terytorialnego. Dlatego w przypadku problemów związanych ze stosowaniem prawa czy interpretacją przepisów władzom lokalnym przysługuje tylko ta droga. Widzę w tym przypadku dużą rolę sadów administracyjnych. Weryfikacja będzie możliwa jednak tylko wtedy, gdy wcześniej w danej sprawie zapadła decyzja administracyjna.

Nieuprawnione byłoby rozstrzyganie przez organy samorządowe, chociażby na poziomie analiz wykonywanych przez biura prawne, czy dane przepisy są zgodne z konstytucją oraz czy powinny się do nich stosować, czy też nie. Groziłoby to dekompozycją porządku prawnego.

Jakie konsekwencje dla władz lokalnych mogą mieć takie działania?

Zagrożenie pojawi się w sytuacji, gdy pod wpływem stanowisk owych służb prawnych lokalne władze będą uprawiały coś na kształt nieposłuszeństwa prawnego. Przepisy jednoznacznie odnoszą się bowiem do mechanizmów nadzoru nad samorządem terytorialnym. W przypadku rażącego i uporczywego naruszania przez niego prawa prezes Rady Ministrów oraz Sejm mają określone narzędzia do sankcjonowania takich przypadków. Wliczając w to rozwiązanie organów stanowiących samorządu terytorialnego. Warto zauważyć jednak, że ta regulacja została przewidziana jako środek ostateczny, na wypadek kompletnego lekceważenia prawa przez władze lokalne, ale nie w skali makro, tylko mikro. Dlatego, gdyby na takie działania zdecydowało się więcej jednostek, to mogłyby one posłużyć władzom centralnym jako pretekst do całkowitej pacyfikacji samorządów, w zakresie ich samodzielności. W konsekwencji, mogłoby to doprowadzić do ostatecznego zniweczenia idei społeczeństwa obywatelskiego, z olbrzymią stratą nie tylko dla samorządów, ale i całego państwa.

A co z obywatelami?

Mówiąc o konsekwencjach dla samorządu, absolutnie nie abstrahuję od skutków, jakie tego typu działania mogą mieć dla obywateli. Samorząd terytorialny jest władzą najbliżej związaną ze społeczeństwem. Ofiarami zastosowania przez Sejm najbardziej drastycznych środków nadzoru względem jednostek samorządu padliby przede wszystkim mieszkańcy poszczególnych wspólnot lokalnych. Rozwiązanie rad bądź sejmików, motywowane rażącym naruszaniem przez nie prawa – a nie wątpię, że w duchu toczącej się walki politycznej rządzący po tę motywacje sięgnęliby szczególnie chętnie – doprowadziłoby do chaosu decyzyjnego, ewentualnie skutkowałoby długimi okresami bezczynności prawotwórczej na płaszczyźnie samorządowej. Niech więc zatem o legalności podejmowanych decyzji rozstrzygają sądy, przynajmniej dopóty, dopóki skutecznie bronią swą niezależność od władzy politycznej.