Gdy w Sejmie zaczęto bezkarnie szydzić z flagi Unii Europejskiej, a z rządowych pomieszczeń ją wręcz usunięto, pomyślałem sobie, że niektórzy z nas spadli do poziomu kiboli niszczących wszelkie symbole przeciwnych drużyn. To nie podoba się prawie nikomu i to niezależnie od tego, jaki mamy stosunek do innych klubów, a tym bardziej do UE jako organizacji międzynarodowej. Nasze społeczeństwo różnie ocenia członkostwo Polski w Unii, bowiem nie zrobiono zbyt wiele, aby Polacy mogli lepiej poznać ideę integracji europejskiej. Przed referendum w sprawie wejścia do UE ukazano przynajmniej korzyści płynące z naszego członkostwa, ale i tak polska wieś była mu przeciwna. Wystarczyło, że miejscowy kler postraszył rolników perspektywą utraty ziemi otrzymanej w ramach reformy rolnej lub nabytej w wyniku upadku PGR-ów – grunty zabrać lub wykupić mieli, a jakże, Niemcy.
Reklama
Z każdym rokiem z oceną UE było jednak coraz lepiej. Jedni zaczęli legalnie wyjeżdżać do pracy na terenie Unii. Inni otrzymali od UE pomoc finansową na założenie własnego biznesu lub na jego rozwój. Natomiast rolnicy częściej niż na polu zaczęli pojawiać się w bankach, gdzie czekały na nich pieniądze z tytułu dopłat bezpośrednich. Co bardziej rozgarnięci urzędnicy znaleźli zatrudnienie w licznych instytucjach unijnych. Studenci zaczęli wyjeżdżać na wymiany i szkolenia w zachodnich uczelniach. Dzięki środkom unijnym gminy poprawiały lokalną infrastrukturę. Nawet w PKP zrozumiano, że przy pomocy Unii możemy mieć nadal kolej żelazną. Przestano psioczyć na Unię głównie dlatego, że więcej było tych, którzy na naszym członkostwie w Unii skorzystali, niż tych, którym ona niczego bezpośrednio nie dała. Na sprawę trzeba jednak spojrzeć szerzej, stawiając pytanie, czy potrafiliśmy skorzystać nie tylko z unijnej kasy, lecz także z dorobku UE w zakresie prawa, gospodarki i finansów. Myślę, że nie. Tak to przynajmniej wynika z moich spostrzeżeń i ocen.
Najbardziej zawiodła władza publiczna. Euroentuzjazm niektórych polityków nie udzielił się bowiem innym. Stosunek naszych władz do UE stał się mocno wstrzemięźliwy. Kolejne rządy borykały się z przyjęciem właściwej koncepcji instytucjonalnej organizacji naszego członkostwa w UE. Ministrowie bali się udziału w pracach Unii. Urzędnicy i sędziowie nie chcieli się natomiast szkolić w zakresie problematyki unijnej. Parlamentarzyści także nie garnęli się do wiedzy na ten temat. Na nielicznych uczelniach uruchamiano dopiero nowy kierunek studiów – europeistykę, wykładaną głównie przez historyków i politologów, rzadziej przez ekonomistów i prawników. Studenci początkowo uczyli się europeistyki z podręczników zachodnich autorów, tłumaczonych na język polski.
Od lat sprawiamy wrażenie państwa, które w większym stopniu czuje się gościem w UE niż jej członkiem. Nie mamy jedynie nic przeciwko korzystaniu z unijnej pomocy finansowej, chociaż i tego nie potrafimy robić solidnie. Niezbyt dobrze wypełniamy nasze obowiązki w zakresie harmonizacji i implementacji prawa unijnego. Nigdy nie przejmowaliśmy się też karami finansowymi nakładanymi na Polskę przez UE ani też procesami przegrywanymi w sądach europejskich. Zza łanów zboża i sadów jabłoni minister gospodarki z PSL nie dostrzegał, że polska gospodarka nie może rozwijać się w oderwaniu od gospodarek światowej i unijnej. Natomiast minister finansów z PO wolał udawać, że Polski nie dotyczą unijne zasady polityki finansowej państwa. NBP nie parł ku wejściu Polski do strefy euro, doskonale wiedząc o tym, że i tak by nas tam nie wpuszczono bez wypełnienia kryteriów konwergencji.

Reklama
Po ostatnich wyborach prezydenckich i parlamentarnych nowa władza znalazła się więc w komfortowych warunkach, bo sama nie musi buntować społeczeństwa przeciwko UE. Wystarczy, że przypomni o tym, ile zarabiają eurodeputowani, postraszy nas uchodźcami lub przywoła nasze unijne „sukcesy” w zakresie pakietu klimatycznego i energetycznego. Czytelników moich felietonów pragnę przekonać o tym, że powinniśmy wzbogacać wiedzę o UE i to zarówno o jej niekwestionowanym dorobku, jak i słabościach. Z tego pierwszego (zwłaszcza jeśli chodzi o trzy płaszczyzny: tworzenia prawa, interwencjonizmu państwa w gospodarce oraz funkcjonowania finansów publicznych w oparciu o walutę unijną) trzeba bowiem korzystać, jeśli chcemy osiągnąć poziom w pełni cywilizowanego państwa.
Sztuka pisania projektów
Zacznijmy od unijnego dorobku w zakresie tworzenia prawa. Coraz częściej podnoszą się głosy o potrzebie zmiany obowiązującej Konstytucji RP. Tymczasem tylko nieliczne państwa członkowskie po wejściu do UE zmieniły swoje ustawy zasadnicze. Dlaczego? Bo w znowelizowanych traktatach założycielskich UE dostatecznie dobitnie wyrażono idee i wartości, które powinny przyświecać współczesnemu społeczeństwu i jego państwu. Skoro Unia (art. 2 traktatu o UE) „opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości, a wartości te są wspólne państwom członkowskim UE w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”, to czy konstytucje państw członkowskich UE mogą stanowić inaczej? Nie. Nie należy ich też zmieniać z pogwałceniem wartości wyrażonych w traktatach założycielskich UE.
Zwróćmy też uwagę na to, co reguluje tzw. wtórne prawo unijne (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje). Znawca przedmiotu z łatwością dostrzeże, że odnosi się tylko do wybranych fragmentów życia społecznego. Natomiast laik żachnie się, że są to regulacje przesadnie szczegółowe. Obydwaj mają rację. Wtórne prawo unijne chroni bowiem jedynie te wartości, które leżą u podstaw ideologicznych UE. Wielu prawników uważa, że w ten sposób UE pozostawia państwom członkowskim swobodę decyzji co do poszerzenia zakresu regulacji prawnych w ramach prawodawstwa krajowego. Ja zaś myślę podobnie jak francuscy prawnicy: skoro UE nie widzi potrzeby ochrony prawnej innych wartości niż wymienione w traktatach założycielskich, to władze krajowe również nie powinny chronić ich własnymi regulacjami prawnymi!
Tym, którzy odczuwają brak szerszych unijnych regulacji prawnych, wyjaśniam, że UE pozostawia sporo miejsca dla obowiązywania – obok prawa stanowionego – norm ekonomicznych i etycznych oraz sprzyja rozwojowi regulacji pochodzących od samorządów i organizacji społecznych (środowiskowych). Regulacje te nie mogą jednakże godzić w ustalone i chronione prawnie wartości unijne. W UE, w stopniu większym niż w wielu państwach (z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa) do rangi prawa obowiązującego podnosi się orzecznictwo i judykaturę. Czy to źle? Czy nie wyznacza to przyszłego kierunku rozwoju prawa? Skoro zmienia się społeczeństwo i jego otoczenie, to i rola prawa tworzonego przez państwo powinna też podlegać ewolucji. UE zapoczątkowała właśnie ten proces. Powinniśmy pójść jej śladem, ponieważ sprzyja to rozwijaniu idei społeczeństwa obywatelskiego w formule demokratycznego państwa prawa.
Narzekamy na bylejakość naszego prawa. Nie poprawimy jednak jego stanu tylko przez powrót do zasady tworzenia prawa w porze dziennej zamiast nocami. Trzeba skorzystać z dorobku unijnego w zakresie konstruowania aktu normatywnego. A zgodnie z nim znaczną część aktu powinno zajmować zamieszczone na początku wyjaśnienie przyczyn regulacji oraz przedstawienie jej ewolucji i skutków stosowania w praktyce. Ma ono dawać odpowiedź na pytania o to, czemu ma służyć przedstawiona niżej regulacja i czym różni się od poprzednich wersji. Nasi twórcy aktów normatywnych nie potrafią skonstruować dobrego i rzetelnego uzasadnienia. Czasami nie chcą też ujawniać swoich rzeczywistych intencji. Łatwiej jest napisać projekt na restauracyjnej serwetce, a potem w ciągu doby ustawę uchwalić i ogłosić, niż zapewnić prawu czytelność i stabilność.
Współczesny interwencjonizm
Przejdźmy do kwestii wykorzystania dorobku unijnego w zakresie zapewnienia przez państwo członkowskie harmonijnego funkcjonowania gospodarki rynkowej. Poza dyskusją pozostaje zarówno odwołanie się do unijnych swobód w zakresie przepływu towarów i usług oraz kapitału i płatności, a także przepływu osób, jak i wytyczenie granic interwencjonizmu państwowego w gospodarce. Przypominać o tym jednak trzeba, bowiem my wciąż liberalizm utożsamiamy z brakiem interwencjonizmu państwowego, a ten kojarzy się nam tylko z dyrektywnym sterowaniem gospodarką przez państwo. Studenci, którzy zdali u mnie egzamin z publicznego prawa gospodarczego, wiedzą, że nie jest to prawdą. Co innego wynika również z doktryn neoliberalnych i z postkeynesizmu, a także z doświadczeń najbardziej rozwiniętych ekonomicznie państw UE.
Współczesny interwencjonizm gospodarczy wiąże się nie tylko z ochroną gospodarki rynkowej i jej mechanizmów oraz uczestników, lecz przede wszystkim z odpowiedzialnością władzy publicznej za bieżące i przyszłe warunki realizowania aktywności zawodowej i gospodarczej. Państwo powinno nie tylko znosić wszelkie bariery prawne rozwoju przedsiębiorczości, lecz dostarczać przedsiębiorcom wiarygodnych informacji na temat zapotrzebowania rynku na towary i usługi oraz na siłę roboczą. Wyznaczy to potencjalne i pożądane sfery rozwoju gospodarki oraz ułatwi wybór zawodu i przygotowanie się do podjęcia określonego rodzaju działalności gospodarczej. Tak czyni to wiele państw unijnych, organizując i utrzymując specjalne instytuty badawcze, które wykonują profesjonalne badania i prognozy. My tego nie robimy. Nasz przedsiębiorca nie może więc liczyć na taką pomoc ze strony państwa, sam zaś nie jest w stanie pozyskać odpowiednich informacji na ten temat. Jest nadzieja, że może zajmie się tym nowe ministerstwo rozwoju, bo bez rzetelnej analizy teraźniejszości nie można projektować rozwoju (patrz tzw. plan Morawieckiego).
Jeszcze jedno. Polska gospodarka w szerokim zakresie podlega regulacji (tzw. regulowana działalność gospodarcza) lub reglamentacji (zezwolenia, koncesje itp.). Ogranicza to swobodę gospodarczą, co często jest konieczne, ale bez przesady. W UE problem ten rozwiązano poprzez zastosowanie odrębnych regulacji obowiązujących w poszczególnych segmentach rynku oraz z uwzględnieniem sektorowości gospodarki. W Polsce jest inaczej. Interweniując w gospodarce, państwo wytacza takie same armaty przeciwko instytucjom kredytowym i finansowym co wobec producentów długopisów lub zabawek, a także przeciwko świadczącym usługi pielęgniarkom i adwokatom.
Tymczasem UE wprowadziła rozwiązania, które chronią określone wartości (życie i zdrowie ludzkie, bezpieczeństwo, środowisko naturalne). W tym zakresie obowiązują wręcz detaliczne regulacje prawne. Zdrową żywność zabezpieczają przepisy, które my wyśmiewamy, bo one wymagają od producentów zapewnienia odpowiedniego kształtu ogórka lub jabłka bądź zakazują produkcji żywności GMO. UE rygorystycznie traktuje produkcję i obrót farmaceutykami. Nie pozwala też, aby w turystyce działały „krzakowe” firmy. Być może dlatego w państwach starej Unii ludzie żyją dłużej, a turyści nie wracają z wczasów dzięki pomocy swoich placówek dyplomatycznych. Czy w Polsce nie możemy zrobić tak samo? Możemy, a nawet powinniśmy, bo nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć unijny model regulacji i reglamentacji działalności gospodarczej. Zweryfikujmy więc stosunek naszego państwa do gospodarki. Pozwólmy się jej rozwijać w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla naszego życia i zdrowia.
Finanse pod kontrolą
W najszerszym zakresie do wykorzystania pozostają unijne rozwiązania i doświadczenia dotyczące finansów publicznych. W ostatnich 10 latach Polska uczyniła bardzo niewiele, aby zmodernizować własne finanse publiczne w oparciu o dorobek UE. Dlatego wciąż pozostajemy poza strefą euro, czyli gramy w II lidze w towarzystwie innych postsocjalistycznych „potęg” gospodarczych. Nie chodzi przy tym o to, że wciąż posługujemy się walutą niewymienialną, bo na bazarach w Kaliningradzie lub w Krośnie bądź w Kołbaskowie można ją wymienić na ruble lub euro. Aby jednak znaleźć się w strefie euro, trzeba najpierw sprostać kryteriom konwergencji i innym mechanizmom sprawdzającym ich wypełnienie. Tymczasem nasza władza nie chce tego, bo to zmuszałoby ją do podjęcia i przeprowadzenia reform w dziedzinie finansów publicznych. Przez wiele lat staram się tłumaczyć każdemu i gdzie się tylko da, że unijne kryteria konwergencji wyznaczają poziom cywilizowanego państwa. Tam, gdzie po wejściu do strefy euro państwo nie respektuje w pełni tych kryteriów, pojawiają się kryzysy gospodarcze i społeczne oraz obniża się poziom cywilizacji, a pozostają jedynie zabytki (Grecja) lub zdewastowane środowisko naturalne (Hiszpania) oraz coraz biedniejsze społeczeństwo (Portugalia).
UE potrafiła stworzyć nowoczesny i oryginalny system finansów publicznych (patrz szerzej C. Kosikowski, „Finanse i prawo finansowe Unii Europejskiej”, Warszawa 2014). Wprowadzono przede wszystkim nowoczesne planowanie finansowe. Obejmuje ono zarówno 7-letnie perspektywy (ramy) finansowe, jak i roczny budżet ogólny oraz roczne plany finansowe funduszy unijnych. Planom finansowym udało się zapewnić zarówno elastyczność, jak i dyrektywność. To w UE wymyślono dwie reguły: wydatkową, która pozwala okiełznać nieuzasadniony wzrost wydatków oraz dochodową, która wyznacza granice poziomu opodatkowania. Z przestrzeganiem owych reguł związano rygory dyscypliny finansów publicznych.
Tymczasem w Polsce jest inaczej. Wieloletni Plan Finansowy, który sporządza się na cztery lata, jest zmieniany już w drugim roku obowiązywania. Zrezygnowaliśmy ostatnio ze stosowania reguły wydatkowej, a reguły dochodowej nie wprowadziliśmy w ogóle. Dyscypliny finansów publicznych nie wiążemy z racjonalnością i efektywnością gospodarowania środkami publicznymi, bo w praktyce nie znajduje szerszego zrozumienia idea tzw. budżetu zadaniowego. Pojęcie dyscypliny finansów publicznych sprowadziliśmy w Polsce głównie do błędów popełnianych przez wójtów i kierowników szkół przy składaniu zamówień publicznych, gdy tymczasem nieodpowiedzialne decyzje finansowe innych funkcjonariuszy pochłaniają miliardy złotych.
UE potrafiła ujednolicić pojęcia i zasady odnoszące się do sektora finansów publicznych oraz jego rachunkowości i sprawozdawczości. My zaś inaczej niż Unia pojmujemy zakres sektora finansów publicznych oraz inaczej obliczamy wielkość PKB i deficytu budżetowego. Wtedy jednak wskaźniki te wyglądają nawet nieźle. UE preferuje równowagę budżetową, chociaż dopuszcza też istnienie ograniczonego deficytu sektora finansów publicznych. Występuje natomiast przeciwko nadmiernemu deficytowi finansów publicznych. My zaś z deficytem budżetowym walczymy za pomocą kreatywnej księgowości (np. praktyki Jacka Rostowskiego) i nacjonalizacji środków OFE. Zaczyna to coraz bardziej przypominać rosyjską metodę równoważenia budżetu państwa. Polega ona na tym, że gdy z projektu budżetu wynika, iż wydatki mogą przewyższać dochody, to Putin bierze pióro i skreśla w odpowiednim zakresie te pierwsze. Genialne! My zaś w grudniu 2015 r. zmieniliśmy budżet na 2015 r., aby później można było stwierdzić jego pełne wykonanie. Też ładnie.
Fenomen unijnej gospodarki finansowej polega także na tym, że UE udało się zachować jednocześnie centralizację, jak i decentralizację finansową. Tę pierwszą zapewniają 7-letnie ramy finansowe UE oraz roczny budżet ogólny. Natomiast o drugiej świadczą fundusze oraz tzw. instrumenty i mechanizmy unijne. W ramach finansowych są ujęte środki na zobowiązania (trwały wzrost, zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona; obywatelstwo, wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość; UE jako partner na arenie międzynarodowej, administracja, wyrównania) i środki na płatności. Natomiast roczny budżet ogólny UE stanowi instrument realizacji 7-letniej perspektywy finansowej. Jest to nie tylko budżet administracyjny Unii i Euroatomu, lecz także centralny zasób środków służących finansowaniu zadań funduszy unijnych oraz operacji Europejskiego Mechanizmu Stabilności Finansowej i instrumentu wsparcia bilansu płatniczego. Fundusze, instrumenty i mechanizmy finansowe UE są zdecentralizowane, ale kontrolę nad ich działalnością zachowuje budżet ogólny.
W Polsce jest inaczej. Poza budżetem państwa znajduje się ok. 1/3 ogółu zasobów publicznych, które „hulają” sobie, jak chcą, a niekiedy czerpią jeszcze środki z budżetu. Temu udało się bowiem okiełznać jedynie środki europejskie gromadzone w ramach budżetu środków europejskich. Nic dobrego z tego nie wynika, skoro po jakimś czasie okazuje się, że Polska nie zdołała w pełni i prawidłowo wykorzystać środków unijnych i musi je oddać oraz zapłacić kary. Nikt z rządu nie ponosi za to odpowiedzialności.
Ramy felietonu nie pozwalają na szersze omówienie innych jeszcze przykładów godnego wykorzystania dorobku UE w zakresie prawa, gospodarki i finansów. Wystarczy chociażby dostrzec i docenić to, z jakim powodzeniem UE zapewniła skuteczną ochronę konkurencji na rynku towarów i usług, kapitału i płatności oraz pracy. Wykorzystując dorobek unijny w zakresie ochrony konkurencji, Polska stworzyła prawodawstwo pozwalające zwalczać czyny antykonkurencyjne. Nie opanowaliśmy natomiast rynku pracy i rynku finansowego, bo nie sięgnęliśmy do dorobku UE, która stworzyła nowoczesny system bezpieczeństwa i stabilności finansowej. Jego mechanizmy z powodzeniem stosuje się wobec państw strefy euro. My jednak gramy na bocznym boisku i już bez pełnomocnika rządu ds. euro. Dlatego mamy i będziemy mieli problemy z bankami i parabankami oraz z opanowaniem rynku pracy. Żadne inne państwo członkowskie nie zna problemu frankowiczów oraz umów śmieciowych!
Daleki jestem od tego, aby w UE widzieć same tylko „plusy dodatnie”. Uważam bowiem, że wraz ze światowym kryzysem finansowym zakończył się pewien etap rozwojowy wspólnoty europejskiej i Unia potrzebuje zmian. Nowy etap trzeba zacząć od uwzględnienia faktu, że członkostwo w UE należy nie tylko do państw wysoko rozwiniętych, lecz także do państw wchodzących dopiero na etap wyższego rozwoju. Państwa starej Unii nie powinny być traktowane lepiej niż pozostali członkowie UE. Unia z dwoma grupami państw członkowskich jest zbiorem sztucznym, bo we wspólnocie wartości i celów nie powinno być miejsca na podziały oparte na innych kryteriach. Należałoby solidnie zweryfikować postanowienia traktatów założycielskich. Spróbujmy zaproponować takie zmiany zamiast utyskiwać na członkostwo w UE.
Polska nie znajduje się co prawda w ruinie, ale wymaga modernizacji niemalże w każdym calu. Trzeba m.in. inaczej niż dotychczas zacząć tworzyć prawo oraz sprzyjać rozwojowi gospodarki i zarządzać finansami publicznymi. Do wykorzystania pozostają dobre rozwiązania i doświadczenia unijne, a także bogata myśl naukowa polskich prawników i ekonomistów. Przestańmy wątpić w to, że nie może być lepiej, bo dobrze już było.
W UE, w stopniu większym niż w wielu państwach (z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa), do rangi prawa obowiązującego podnosi się orzecznictwo i judykaturę. Czy nie wyznacza to przyszłego kierunku rozwoju prawa? Przecież jeśli zmienia się społeczeństwo i jego otoczenie, to i rola prawa tworzonego przez państwo też powinna ewoluować
Myślę podobnie jak francuscy prawnicy: skoro UE nie widzi potrzeby ochrony prawnej innych wartości niż wymienione w traktatach założycielskich, to władze krajowe również nie powinny chronić ich własnymi regulacjami prawnymi!