W Polsce od dłuższego czasu pojawiają się postulaty konstytucjonalizacji prokuratury. Podnosi się kwestię, iż brak umocowania pozycji ustrojowej prokuratury i prokuratora generalnego w ustawie zasadniczej przyczynia się do prowadzenia wokół niej gier politycznych i tym samym jej osłabienia. Podkreśla się także, iż pominięcie instytucji prokuratury w konstytucji z 1997 r. jest przejawem jej marginalizacji i stoi w sprzecznosci z istniejącym w Europie trendem. Czy rzeczywiście?
Jak to robią inni
W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie w każdej konstytucji, określającej ramy funkcjonowania państw europejskich, zostały zawarte normy dotyczące prokuratury. Przepisy regulujące podstawowe zasady jej funkcjonowania znadują się w konstytucjach: Belgii, Bułgarii, Chorwacji, Czech, Grecji, Holandii, Hiszpanii, Litwy, Macedonii, Portugalii, Rosji, Rumunii, Szwecji, Słowacji, Słowenii, Ukrainy oraz Węgier.
Przepisów takich jednak nie znajdziemy w ustawach zasadniczych takich państw europejskich jak: Austria, Dania, Estonia, Finlandia, Islandia, Malta, Niemcy, Norwegia czy Szwajcaria. Nie można zatem jednoznaczenie wskazać, że konstytucjonalizacja prokuratury pokrywa się z zimnowojennym podziałem Europy.
Modele konstytucjonalizacji prokuratury są istotnie zróżnicowane, co odzwierciedla niejednorodne, autonomiczne podejście poszczególnych ustrojodawców narodowych do tego zagadnienia. Nie potwierdza to tez o ogólnoeuropejskim trendzie do konstytucjonalizacji prawa o prokuraturze. W ustawach zasadniczych niektórych państw – Belgii, Holandii, Szwecji – wzmianka o prokuraturze jest zaledwie symboliczna, nie rozstrzyga przyjętego modelu, pozostawiając to ustawodawcy zwykłemu. Natomiast obszerne konstytucyjne regulacje charakterystyczne są dla niektórych państw, mających za sobą doświadczenia autorytarnego (np. Portugalia, Hiszpania) lub totalitarnego modelu władzy (np. Bułgaria, Rumunia, Rosja, Ukraina). We wszystkich tych krajach prokuratura bardzo często była narzędziem represji wobec społeczeństwa o charakterze politycznym. W zamyśle twórców konstytucji tych krajów takie przepisy mają stanowić zabezpieczenie na przyszłość. Jednak w obecnej sytuacji panującej w każdym z wyżej wymienionych państw (np. w świetle raportów Rady Europy) często okazuje się, że konstytucyjne gwarancje niezależności prokuratury nie zapobiegają różnym, czasami niezwykle poważnym patologiom.
Wartym odnotowania jest fakt, że prokuratura nie została skonstytucjonalizowana w Austrii i Niemczech – krajach mających w swojej historii etap totalitarny. W Niemczech instytucje prokuratury normowane są na szczeblu ustawowym przez ustawę o ustroju sądów powszechnych, a prokuratorzy funkcjonują przy sądach. Podobnie kwestia ta przedstawia się w Austrii. Należy także pamiętać, że jedynie zasygnalizowanie w ustawie zasadniczej zagadnień dotyczących prokuratury wiąże się z koniecznością odesłań do ustaw zwykłych, dokładnie regulujących ustrój prokuratury czy kompetencje prokuratora generalnego.
Jak to było u nas
Zastanawiając się nad koniecznością – lub nie – konstytucjonalizacji prokuratury, przypomnieć należy nasze rodzime doświadczenia. Otóż prokuratura nie znalazła się w Konstytucji RP z 1921 r., nie ma także o niej wzmianki w Konstytucji z 1935 r. Po raz pierwszy w dziejach polskiego konstytucjonalizmu instytucja ta została unormowana w konstytucji PRL z 1952 r., co potwierdza, iż Polska w zakresie ustrojowym czerpała z wzorców radzieckich.
Obecnie obowiązująca ustawa zasadnicza z 1997 r. jest efektem szerokiego kompromisu politycznego. Jeżeli zatem ustrojodawca stwierdził, że prokuratura nie musi być normowana w akcie rangi konstytucyjnej, nie wydaje się zasadne dokonywanie korekty czy rewizji konstytucji. Tym bardziej, że Trybunał Konstytucyjny na przestrzeni kilkunastu lat obowiązywania ustawy zasadniczej nie podnosił takiego problemu. Ponadto nie należy zapominać, że w art. 191 ust. 1 pkt 1 konstytucji została wskazana wprost instytucja prokuratora generalnego, co potwierdza fakt, że jest to organ konstytucyjny, a kompetencje są doprecyzowane w ustawach.
Wydaje się, że głosy w dyskusji publicznej mówiące o „deprecjacji” prokuratury z powodu braku jej umocowania konstytucyjnego są nieuzasadnione. W wielu państwach europejskich prokuratura nie została ujęta w konstytucjach i nie spowodowało to spadku znaczenia tej instytucji. W Polsce postulaty konstytucjonalizacji prokuratury bardzo często wynikają z dążeń do odpolitycznienia tej instytucji. Konstytucjonalizacja sama z siebie nie zapobiegnie jednak tego typu praktykom i nie przyczyni się do usprawnienia funkcjonowania tej struktury. Znacznie istotniejsze jest odpowiednie ukształtowanie przepisów ustawy o prokuraturze i właściwych relacji prokuratora generalnego z ministrem sprawiedliwości i innymi organami władzy publicznej.
Nie ma obecnie potrzeby dokonywania zmian w ustawie zasadniczej w zakresie konstytucjonalizacji prokuratury, tym bardziej iż zaawansowane już są prace legislacyjne na szczeblu unijnym nad instytucją Prokuratury Europejskiej, które mogą mieć zasadniczy wpływ na kształt polskiego modelu prokuratury.
Nie w każdej europejskiej konstytucji znajdziemy takie zapisy
Bogumił Szmulik Kancelaria Radców Prawnych Szmulik i Wspólnicy sp. k.