Ponad 4,5 mln Polaków podpisało się pod projektami ustaw, które nie doczekały się realizacji. Eksperci postulują wyznaczenie terminu, w którym parlament miałby się zająć wniesioną propozycją, i dłuższy czasu zbierania podpisów.
Skuteczność obywatelskich inicjatyw ustawodawczych / DGP
Obywatelska inicjatywa ustawodawcza (OIU) tylko teoretycznie umożliwia obywatelom bezpośredni wpływ na politykę kraju – twierdzą prawnicy. Potwierdzają to też statystyki – od początku funkcjonowania tej instytucji, czyli od 13 lat, ze 105 projektów obywatelskich tylko 8 przeszło pełną ścieżkę legislacyjną. Większość utkwiła w sejmowej zamrażarce, później trafiając do kosza. Te uchwalone wreszcie przez Sejm często są ostatecznie sprzeczne z założeniami inicjatorów.

Szczytny cel

Inicjatywa obywatelska jest jednym z przejawów demokracji bezpośredniej, której gwarancję w polskim systemie prawnym stanowi art. 118 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających czynne prawo wyborcze.
– Ideą, która przyświeca tej instytucji jest umożliwienie obywatelom zgłaszania władzom ustawodawczym w formie projektów ustaw własnych koncepcji – wyjaśnia dr Mariusz Bidziński, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy Sp.k., konstytucjonalista.
Dotychczasowe doświadczenia w zakresie funkcjonowania inicjatywy obywatelskiej nie napawają jednak optymizmem.
– Liczba składanych projektów nie jest zbyt imponująca, zaś ewolucja treści tych, które trafiły ostatecznie do Sejmu, bywa sprzeczna z założeniami projektodawców – dodaje mecenas Bidziński.
Potwierdzają to również inni eksperci.
– Zdarzały się przypadki, że ustawa, która wychodziła z parlamentu, miała kształt niekoniecznie zgodny z wolą inicjatorów postępowania. Chodzi m.in. o nowelizację prawa farmaceutycznego. Założeniem projektu było uniemożliwienie koncernom farmaceutycznym tworzenia sieci swoich aptek. Nowela uchwalona przez Sejm poszła zaś w zupełnie odwrotnym kierunku – przyznaje dr Piotr Uziębło, konstytucjonalista z Uniwersytetu Gdańskiego.
Taki przebieg spraw jest jednak całkowicie zgodny z prawem.

Bez wpływu na pomysł

– Konstrukcja inicjatywy obywatelskiej ma charakter pośredni. Co oznacza, że podlega ona rozpatrzeniu przez Sejm, jak każda inna inicjatywa, i Sejm ma prawo do jej modyfikacji – zaznacza dr Uziębło.
– Brak jest obecnie możliwości zgłaszania przez autorów podczas prac w parlamencie wniosków mniejszości w przypadku dokonania przez komisję sejmową znacznych zmian w projekcie – dodaje dr Bidziński.
Ten stan można by jednak zmienić, posługując się wzorem zaczerpniętym chociażby z Łotwy.
– Tam nieprzyjęcie projektu w wersji przedłożonej przez obywateli rodzi obowiązek zarządzenia referendum w tej sprawie. Chcąc jednak wprowadzić takie rozwiązanie w Polsce, należałoby zmienić konstytucję i jednocześnie zwiększyć liczbę podpisów poparcia pod inicjatywą obywatelską – podkreśla dr Uziębło.
Jego zdaniem komitet inicjatywy ustawodawczej powinien również mieć możliwość wycofania projektu, gdy ten w parlamencie zaczyna rozmijać się z pierwotnym zamysłem.
– Obywatelską inicjatywę ustawodawczą zawsze traktowałem jak bezpośrednią możliwość wpływania na bieg spraw publicznych. I swego rodzaju wotum nieufności dla polityków. W ważnych sprawach to bezpośrednio obywatele, nie politycy mogli stanowić prawo. Tak uważałem do czasu przykrego doświadczenia udziału w olbrzymim wysiłku zebrania stu tysięcy podpisów w terminie trzech miesięcy w sprawie powrotu do ojczyzny Polaków ze Wschodu. Wydawałoby się, że zarówno idea, jak i spełnienie wymagań musi być docenione, a po stronie ustawodawcy powstaje zobowiązanie do wypełnienia woli publicznej. Tymczasem ustawodawca nic sobie z tego nie robi – zauważa adwokat Andrzej Michałowski z kancelarii Michałowski Stefański.



Polityczne narzędzie

Wizerunku inicjatywy obywatelskiej nie poprawia zdaniem dr. Bidzińskiego również to, iż z jej dobrodziejstwa korzystają nie tylko obywatele, ale także – a może przede wszystkim – partie polityczne, grupy interesu i inne podmioty.
– Grupy powoływane ad hoc niestety nie mają szans na przebicie się z taką inicjatywą: 100 tys. głosów jest dla nich zbyt wysoko ustawioną poprzeczką – zgadza się dr Uziębło.
To jednak zdaniem ekspertów nie jest wystarczającym powodem do obniżenia kryteriów do zgłaszania projektów obywatelskich.
– To tylko obniży rangę instytucji i w konsekwencji spowoduje, że naprawdę niepoważne pomysły będą zgłaszane jako inicjatywa ustawodawcza. Słusznie więc byłyby odrzucane. Za konieczne uważam natomiast nadanie projektom publicznym rangi wymuszającej ich rozpatrzenie przez parlament w szczególny sposób – poprzez wyznaczenie terminu, w którym mają być poddane pod głosowanie w pierwszym czytaniu – podkreśla mecenas Michałowski.
Jego zdaniem nic nie upoważnia parlamentarzystów do odmowy zajmowania się pomysłem, który ponad sto tysięcy obywateli uznało za godny wsparcia.

Co zmienić

Warto także rozważyć wydłużenie terminu do zbierania podpisów pod inicjatywą – dziś są to trzy miesiące.
– W rzeczywistości okres ten jest jeszcze krótszy, gdyż podpisy można zbierać dopiero po ogłoszeniu tego w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim. Wydaje się, że wydłużenie wspomnianego okresu do czterech miesięcy byłoby dobrym rozwiązaniem – poddaje pomysł dr Uziębło.
I dodaje, że warto też rozważyć, czy nie przerzucić na państwo obowiązku ponoszenia kosztów związanych z takim ogłoszeniem. Jest on bowiem na tyle wysoki, że może stanowić problem dla osób, które chcą wnieść projekt ustawy.
– Można by również wrócić do założenia, które znajdowało się w pierwotnej wersji projektu, że ogłoszenie nastąpi w Monitorze Polskim, a nie dzienniku o charakterze ogólnopolskim – akcentuje ekspert.
Na problemy z korzystaniem z inicjatywy ustawodawczej zwraca uwagę powstałe w tym roku kampania społeczna „Obywatele decydują”, prowadzone przez Instytut Spraw Obywatelskich (INSPRO) z Łodzi.
– Domagamy się od parlamentarzystów szacunku dla obywateli podpisujących się pod obywatelskimi ustawami i, po pierwsze, ułatwienia procesu zbierania 100 tysięcy podpisów pod obywatelskimi ustawami. Po drugie, zapisów w ustawie, które zapobiegną kierowaniu tych ustaw do sejmowej zamrażarki. Po trzecie zapisów, które ograniczą łatwość kierowania obywatelskich ustaw do sejmowego kosza – wylicza Rafał Górski, prezes zarządu instytutu.
I podkreśla, że do dziś 4 mln 580 tys. Polaków podpisało się pod obywatelskimi projektami ustaw, które trafiły ostatecznie w próżnię.
– Ustawy obywatelskie budują kapitał społeczny oraz tworzą przestrzeń do debaty publicznej na tematy, które są ważne z punktu widzenia jakości codziennego życia obywateli. Szczególnie istotne mogą być w obliczu kryzysu demokracji przedstawicielskiej, z jakim mamy obecnie do czynienia w Polsce. Obserwując zachowania decydentów, niejednokrotnie trudno oprzeć się wrażeniu, że zamiast służby mamy rządy. Zamiast dbałości o dobro wspólne jest troska o dobro partyjne. Zamiast pokory jest pycha – puentuje Rafał Górski.

Podstawa prawna
Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 1999 r. nr 62, poz. 688 z późn. zm.).