Krajowa Rada Komornicza zakwestionowała aż 32 artykuły ustawy o komornikach sądowych. W tym kluczowe elementy reformy zmieniające status ustrojowy.
Krytyczny stosunek środowiska komorniczego do nowej ustawy określającej zasady wykonywania tego zawodu, czyli ustawy o komornikach sądowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 771 ze zm., dalej: u.k.s.), oraz do ustawy o kosztach komorniczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 770) nie jest niczym nowym. Już w trakcie procesu legislacyjnego wskazywano, że wiele elementów reformy może być niezgodnych z ustawą zasadniczą. Samorząd zaś przymierzał się do ich zakwestionowania jeszcze przed 1 stycznia 2019 r., czyli przed datą ich wejścia w życie. Co się jednak odwlecze…
Skomplikowana hybryda
DGP dotarł do dwóch wniosków, które lada dzień Krajowa Rada Komornicza (KRK) ma wysłać do Trybunału Konstytucyjnego (TK). W pierwszym, dotyczącym ustawy ustrojowej, zakwestionowano przede wszystkim przepisy określające status komornika sądowego. Już przed reformą miał on skomplikowany charakter, bo komornik sądowy z jednej strony był funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, a z drugiej przedsiębiorcą prowadzącym kancelarię na własny rachunek.
Obecnie sytuacja jest bardziej skomplikowana. Komornik nadal jest funkcjonariuszem publicznym i w zakresie wykonywania czynności egzekucyjnych – organem władzy publicznej. A jednocześnie też quasi-przedsiębiorcą i quasi-pracownikiem. Jak akcentują wnioskodawcy, choć nowe przepisy przewidują prowadzenie kancelarii komorniczej na własny koszt i we własnym zakresie, to art. 33 u.k.s. stanowi, iż komornik nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów regulujących podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej i nie może prowadzić działalności gospodarczej. Do komorników stosuje się jednak przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczących osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą.
„Z jednej strony (przepisy – uzup. red.) traktują go w zakresie powierzonych mu obowiązków jako funkcjonariusza publicznego i pracownika sądu, z drugiej zaś w zakresie ponoszonych ryzyk, w szczególności ekonomicznych związanych z nierentownością prowadzonej działalności oraz relacji z zatrudnionymi w kancelarii pracownikami – jako przedsiębiorcę i pracodawcę” – czytamy we wniosku KRK.
Bez gwarancji pracowniczych
Mimo że komornikom przysługuje urlop tak jak pracownikom, to, jak podkreśla KRK, nie mają do nich zastosowania przepisy dotyczące np. pracy w godzinach nadliczbowych. Przepisy nie definiują też maksymalnych norm czasu pracy komornika. Zadaniowy czas pracy oznacza, że komornik sam ustala czas potrzebny na wykonanie powierzonych mu zadań, a jednocześnie ma ustawowo nałożony obowiązek pracy w oznaczonych godzinach przez określoną liczbę dni w tygodniu. Każdy dzień nieobecności musi być zgłoszony i usprawiedliwiony. Jak podkreśla KRK, choć art. 66 ust. 2 Konstytucji gwarantuje każdemu pracownikowi prawo do płatnych urlopów, ustawa komornicza nie zapewnia gwarancji stabilizacji zatrudnienia, pełnego wynagrodzenia za czas choroby, pełnopłatnego urlopu wypoczynkowego itp.
„To nieczytelne i pełne sprzeczności uregulowanie przez ustawodawcę stosunku służbowego komorników sądowych powoduje również problem w ustaleniu właściwości sądów rozstrzygających o roszczeniach pracowniczych komornika sądowego – właściwość sądów powszechnych (jak w stosunkach pracowniczych), czy sądów administracyjnych, właściwych dla stosunku publicznoprawnego” – argumentują wnioskodawcy.
Nowa ustawa zmieniła też przepisy dotyczące wynagrodzenia. Wcześniej opłaty egzekucyjne stanowiły w całości przychód komornika, z którego finansował on działalność kancelarii, a różnica stanowiła jego dochód. Od 1 stycznia ub.r. wynagrodzenie komornika stanowi prowizja od uzyskanych opłat egzekucyjnych, które teraz stanowią przychód Skarbu Państwa. Jednocześnie komornik nie ma zagwarantowanego minimalnego wynagrodzenia.
Zdaniem KRK wewnętrznie sprzeczne przepisy określające status komornika sądowego są niezgodne z art. 2 Konstytucji (zasadą prawidłowej legislacji) oraz wyrażoną w preambule zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Co więcej przepisy ustawy o komornikach sądowych, „określające w sposób wewnętrznie sprzeczny i dysfunkcjonalny model działania komorników sądowych i prowadzące w ostatecznym rozrachunku do ograniczenia możliwości wykonywania przez nich czynności egzekucyjnych, a w konsekwencji do ograniczenia praw wierzycieli (…), mogły być oceniane w świetle konstytucyjnego prawa do skutecznego wykonania wyroku sądu” gwarantowanego przez art. 45 ustawy zasadniczej.
Brak gwarancji minimalnego wynagrodzenia jest zdaniem KRK sprzeczny z art. 65 ust. 4 konstytucji. We wniosku do TK komorniczy samorząd kwestionuje również nowy model finasowania egzekucji (art. 149–152 u.k.s.) z art. 2, art. 64 ust. 2 i 3 konstytucji (ochrona prawa własności) w zw. z art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności), a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem KRK przepisy dotyczące wynagrodzenia prowizyjnego uzależnionego od sumy pobranych opłat egzekucyjnych w ogóle nie odnoszą się do sytuacji, w której nie wystarczają one na pokrycie kosztów działalności egzekucyjnej. „(…) pełnym ryzykiem takiej sytuacji obciążony zostaje komornik sądowy. Oznacza to, że (…) komornik prowadzi działalność na korzyść Skarbu Państwa, skoro zysk z prowadzonej działalności egzekucyjnej przestał być przychodem komornika, stając się należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, jednocześnie ponosząc w całości ryzyko ekonomiczne z nią związane. Wyrazem tej zmiany jest odejście na gruncie ustawy o komornikach sądowych z 2018 r. od zasady «czyj zysk – tego ryzyko», zgodnie z którą komornik wykonywał działalność na własne ryzyko i własną korzyść”.
Szampan bez ryzyka
Jak podkreśla KRK, ustawodawca „z premedytacją godzi się na sytuację, w której komornikowi będzie przysługiwała wyłącznie określona sztywno procentowana część uzyskanych jego staraniem oraz z wykorzystaniem utrzymywanego na własny rachunek i we własnym zakresie zaplecza osobowego i rzeczowego (kancelarii komorniczej) bez względu na wysokość kosztów faktycznie poniesionych i niezbędnych do prawidłowego prowadzenia egzekucji”. Komornicy zwracają uwagę, że w zależności od wysokości sumy opłat pobranych przez komornika Skarbowi Państwa przypada od 1 do 40 proc. wyegzekwowanych opłat, choć nie ponosi on kosztów związanych z ich pozyskaniem.
Niezgodne z konstytucją mają być też regulacje dotyczące zastępstw. Budzą one wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony praw majątkowych zarówno zastępowanego komornika, jak i jego zastępcy. W przypadku zastępstwa krótkotrwałego (np. w sytuacji skorzystania przez komornika z „uprawnienia do wypoczynku”) zapewnienie wynagrodzenia zastępcy komornika stanowi uszczuplenie wynagrodzenia „urlopowanego” komornika (tym bardziej, że jest to urlop nieodpłatny).
Z kolei gdy kancelaria zastępowanego komornika (np. zawieszonego czy odwołanego) jest deficytowa, komornik wyznaczony na zastępcę ponosi finansowe konsekwencje jej prowadzenia. W ustawie brak jest bowiem rozwiązań systemowych, które określałyby mechanizmy prawa do odmowy pełnienia funkcji zastępcy komornika wtedy, gdy z istniejących dokumentów (informacji) wynika jednoznacznie, że taka działalność nie może skutecznie doprowadzić do uzyskania przychodów, które pozwalałyby chociażby na pokrycie kosztów prowadzenia spraw w ramach zastępstwa.
Kwestionowane są też nowe limity przyjmowania przez komorników spraw spoza rewiru, co ma ograniczać prawa wierzycieli.
– Co prawda, liczba zakwestionowanych przepisów jest duża, ale moim zdaniem niekonstytucyjnych przepisów jest w ustawie o komornikach sądowych znacznie więcej. Ot, choćby obowiązkowe zakładanie kancelarii komorniczej po sześciu latach asesury czy przymusowa emerytura w wieku 65 lat. Przecież emerytura jest prawem. Tymczasem w przypadku komornika okazuje się obowiązkiem. W dodatku w odróżnieniu od sędziów czy prokuratorów nie ma możliwości dalszego wykonywania zawodu, nawet jeśli nie ma ku temu żadnych zdrowotnych przeciwskazań – komentuje dr Jarosław Świeczkowski, autor komentarza do obydwu zakwestionowanych ustaw.
W drugim wniosku KRK zakwestionowała 23 artykuły ustawy o kosztach komorniczych, które określają sposób określania opłat egzekucyjnych i ich miarkowania. Zdaniem KRK obniżenie stawek nastąpiło z pogwałceniem praw majątkowych tej grupy zawodowej.
OPINIA
Po reformie skuteczność egzekucji wzrosła
Rafał Rejwer, Ministerstwo Sprawiedliwości, autor reformy komorniczej
Najlepszym komentarzem wobec zamiaru skierowania nowych ustaw komorniczych do TK są wyniki przeprowadzonej reformy. Rok 2019 przyniósł historyczny rekord kwotowej skuteczności egzekucji – 16,4 proc. Przed rozpoczęciem prac nad zmianą przepisów wynosiła ona zaledwie 12,1 proc. Przez cały rok po wejściu w życie reformy nie mieliśmy ani jednej afery komorniczej. Przepisy, które zamierza podać w wątpliwość KRK, były przedmiotem długotrwałych, otwartych konsultacji, również z udziałem samorządu komorniczego, a wiele jego uwag zostało uwzględnionych. Obecnie komornik jest nie tylko funkcjonariuszem publicznym, ale też organem władzy publicznej, co jest realizacją postulatów od dawna zgłaszanych w doktrynie. Podobnie kwestionowane przez KRK określenie opłaty egzekucyjnej jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym przywróciło normalność, w której to państwo – odpowiadając za egzekucję orzeczeń wydawanych w jego imieniu – partycypuje w związanych z tym dochodach, a komornik otrzymuje wynagrodzenie jako jego funkcjonariusz, stosownie do swojej skuteczności. Nie dziwi natomiast fakt, że komornikom nie podoba się obniżenie opłat egzekucyjnych. Ustawa o kosztach komorniczych wprowadza kwotowo określoną ich wysokość, eliminując wątpliwości stron postępowania co do opłat rzeczywiście należnych komornikowi i możliwe błędy oraz manipulacje.
