W ostatnich latach Unia Europejska kilkakrotnie musiała reagować na podejmowane w niektórych państwach członkowskich działania rodzące poważne wątpliwości co do zgodności z zasadami praworządności i ochrony praw człowieka. W 2010 r. francuski rząd przyjął program likwidacji romskich obozowisk i rozpoczął masowe deportacje bułgarskich i rumuńskich Romów. Te działania zostały określone przez ówczesną komisarz ds. sprawiedliwości i praw podstawowych Viviane Reding jako „haniebne” i dyskryminacyjne. Podobnie zmiany wprowadzone przez rząd Viktora Orbana na początku obecnej dekady, uderzające w niezależność sędziów i całego systemu wymiaru sprawiedliwości, spotkały się co prawda z ostrą krytyką, ale zabrakło systemowych działań i reakcji.
Te wydarzenia dobitnie pokazały, że w przypadku naruszeń zasady praworządności Unia Europejska ma do swojej dyspozycji bardzo ograniczony wachlarz działań, który obejmuje albo dyplomatyczne interwencje, albo procedurę sankcyjną (określaną również jako „broń atomowa”) przewidzianą w artykule 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). UE miała zatem z jednej strony tradycyjny środek dyplomatyczny – słaby i symboliczny, a z drugiej strony środek radykalny, polegający na pozbawianiu państw członkowskich wielu uprawnień, w tym do głosowania.
Reklama
Odpowiedzią na nowe wyzwania była przyjęta w 2014 r. procedura kontroli praworządności. Po raz pierwszy uruchomiono ją w styczniu 2016 r. w odpowiedzi na kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego i zmiany w polskich mediach publicznych. Mechanizm ten ma jednak wielu krytyków wskazujących, że jest on sprzeczny z unijną zasadą przyznania (art. 5 TUE), zgodnie z którą UE dysponuje jedynie kompetencjami przyznanymi jej w traktatach przez państwa członkowskie. Co więcej, polski rząd często podnosi, że procedura jest arbitralnie stosowana wobec wybranych krajów. Innymi słowy, może być motywowana jedynie polityczną oceną zdarzeń, a co za tym idzie – być nieobiektywna.

Reklama
W 2016 r. Parlament Europejski rozpoczął prace nad nowym instrumentem prawnym, który umożliwiałby regularną kontrolę praworządności i przestrzegania praw człowieka we wszystkich państwach członkowskich. Efektem jest przyjęta w ostatni wtorek przez PE rezolucja, która zawiera konkretne zalecenia dla Komisji Europejskiej. Intencją twórców projektu było nie tyle stworzenie nowej procedury, ile uzupełnienie tej już istniejącej. Dlatego jednym z najistotniejszych elementów jest pomysł przygotowywania europejskiego sprawozdania o stanie demokracji w każdym kraju członkowskim, ze szczególnym uwzględnieniem takich aspektów, jak m.in.: rozdział władz, neutralny charakter państwa, ciągłość państwa i jego instytucji, wolność i pluralizm mediów, wolność zgromadzeń i promowanie dialogu obywatelskiego. Sprawozdanie byłoby tworzone cyklicznie (a nie inicjowane ad hoc, jak procedura kontroli praworządności), a udział w całym procesie mieliby niezależni eksperci (za procedurę kontroli praworządności odpowiedzialna jest natomiast de facto tylko Komisja Europejska).
Punktem odniesienia do oceny byłyby nie tylko kryteria kopenhaskie (istnienie instytucji gwarantujących stabilną demokrację, rządy prawa, poszanowanie praw człowieka i praw mniejszości, istnienie gospodarki rynkowej itp.), lecz także międzynarodowe instrumenty ochrony praw człowieka, takie jak Karta praw podstawowych czy europejska konwencja praw człowieka. Państwa byłyby poddane analizie również pod kątem wdrażania przez nie wyroków TSUE i ETPC.
Podobnie jak procedura kontroli praworządności, również i ten mechanizm będzie mógł skutkować wnioskiem o uruchomienie procedur sankcyjnych przewidzianych w art. 7 TUE. Jeżeli z europejskiego sprawozdania wynikałoby, że dane państwo nie spełnia wymogów ochrony co najmniej jednego z aspektów objętych monitoringiem, Komisja rozpoczynałaby dialog z tym państwem z uwzględnieniem sformułowanych w trakcie monitoringu zaleceń. Jeżeli jednak w oparciu o europejskie sprawozdanie zespół ekspertów uznałby, że istnieje ryzyko poważnego naruszenia wartości, na których opiera się Unia Europejska, oraz że są podstawy do zastosowania art. 7 TUE, PE, Rada i Komisja samodzielnie omawiałyby tę kwestię w celu podjęcia decyzji.
Projekt nowego rozwiązania już ma oponentów. Na początku października, w trakcie głosowania w parlamentarnej komisji wolności obywatelskich, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, pojawiło się wiele głosów sprzeciwu. Ich autorami byli m.in. polscy posłowie Marek Jurek i Kazimierz M. Ujazdowski. Wskazali oni, że proponowana procedura nie ma podstawy w obowiązujących traktatach i wykracza poza zakres umów międzyinstytucjonalnych, które zostały wprowadzone w celu polepszenia współpracy między instytucjami UE, a nie po to, by przyznawać im dodatkowe kompetencje.
Z drugiej strony proponowany mechanizm może się stać efektywnym instrumentem kontroli praw człowieka. W przeciwieństwie do obecnego systemu kontrolę będzie można przeprowadzić nie tylko wtedy, gdy istnieje podstawa do zastosowania Karty praw podstawowych z odniesieniem do prawa wtórnego. Kontrola będzie miała charakter stały, a jej podstawą będzie wypełnianie przez państwa zobowiązań międzynarodowych i konstytucyjnych. Ważnym elementem nowego rozwiązania jest też oddanie kompetencji decyzyjnych niezależnym ekspertom, w przeciwieństwie do obecnie funkcjonujących mechanizmów, gdy decyzję o rozpoczęciu procedury czy postępowania podejmują organy polityczne. Zaletą jest też szerokie odwołanie do już funkcjonujących mechanizmów oraz oparcie się na nich w razie decyzji o wszczęciu dialogu czy postępowania z art. 7 TUE. Nie wymaga to wprowadzania nowych procedur monitoringu przestrzegania praw człowieka. Interesującym elementem jest włączenie raportów organizacji pozarządowych oraz stworzenie specjalnego unijnego funduszu dla ich funkcjonowania.
Unijne prawo określa, że po przyjęciu sprawozdania przez Parlament Europejski Komisja Europejska ma trzy miesiące na poinformowanie o działaniach podjętych lub planowanych w celu wdrożenia proponowanego mechanizmu. Czy Komisja zdecyduje się na wprowadzenie nowego mechanizmu, tego nie wiadomo. Wbrew oczekiwaniom Parlamentu Europejskiego dyskusje polityczne mogą być długotrwałe.
Ważnym elementem nowego rozwiązania jest oddanie kompetencji decyzyjnych niezależnym ekspertom