To, że każda regulacja prawna musi być na bieżąco oceniana, a jeżeli źle funkcjonuje – naprawiana, nie budzi niczyich wątpliwości. Nie budzi też wątpliwości, że czasem w systemie prawa występuje potrzeba gruntownej nowelizacji dotychczasowych przepisów lub też wprowadzenia nowych ustaw. Odnoszę jednak wrażenie, że w ostatnim czasie w Polsce mamy do czynienia z odmiennym zjawiskiem. „Naprawiając” i „regulując” poszliśmy zbyt daleko.
Postarajmy się cofnąć w czasie i popatrzeć na historię różnych regulacji prawnych z trochę dłuższej – choćby kilkuletniej – perspektywy. Niezależnie, czy mówimy o prawie podatkowym, procedurze cywilnej, karnej, zamówieniach publicznych, planowaniu przestrzennym, występujące tam tendencje będą w miarę podobne. Po uchwaleniu danego aktu prawnego, za kilka, kilkanaście miesięcy będzie zauważalna potrzeba dokonania pewnych zmian. Mija trochę czasu, zmiany się dokonują. Ale na tym nie koniec, zaraz będą kolejne zmiany... i jeszcze kolejne. Okazuje się, że coraz trudniej jest polskiemu ustawodawcy uchwalić większą, poważniejszą ustawę, która nie wymagałaby dosyć szybko poprawek, zmian i uzupełnień.
Reklama
Gdyby dotyczyło to jednej, jakoś szczególnie skomplikowanej i specyficznej dziedziny, można byłoby to wybaczyć. Ale jest to prawidłowość szersza, powtarzająca się regularnie praktycznie wszędzie. Można by rzec, że ostatnio rolą kolejnych parlamentów jest wciąż uzdrawianie i reperowanie wcześniejszych regulacji prawnych. Bez końca. Co gorsza, tempo zmian trochę przyspiesza, niczym recytacja wiersza „Lokomotywa” Juliana Tuwima. Wiele uznanych autorytetów prawnych krytykuje ten stan. Ich głosy są przyjmowane do wiadomości, ale nie wywierają na razie pożądanego skutku.

Reklama
Dosyć chociażby wspomnieć, że niedawno pierwszy rok prezydentury Andrzeja Dudy był oceniany w mediach między innymi z perspektywy liczby podpisanych ustaw w porównaniu do pierwszego roku prezydentury Bronisława Komorowskiego. Pomijając fakt, że rola prezydenta w procesie ustawodawczym jest ograniczona i prezentowanie takich statystyk niepotrzebnie odbiorcom miesza w głowach, to rażąco błędne jest założenie, że prezydent, rząd czy parlament odpowiadający za większą liczbę wprowadzonych aktów prawnych jest lepszy od poprzednika, który tych aktów prawnych uchwalił mniej (i odwrotnie). Czym innym jest ilość, a czym innym jakość.
A skoro tempo przyspiesza, to i jakość tworzonych norm prawnych znacząco się obniża. Nie chodzi w tym miejscu nawet o kierowanie konkretnych oskarżeń do jakichś opcji politycznych. Po prostu cała maszyneria tworzenia kolejnych ustaw, ich zmian i następnych zmian jest zaawansowana w stopniu tak daleko idącym, że właściwie działa sama z siebie. Dodatkowo znacząca część ustaw to konsekwencja wprowadzania kolejnych wytycznych europejskich. Tak duża liczba aktów prawnych wyższego rzędu doprowadza do jeszcze jednej oczywistej konsekwencji: każdy z nich uwzględnia jedynie swoją własną perspektywę tematyczną. Jego autorzy nie zastanawiają się natomiast zbyt długo na temat jego powiązania z innymi, pokrewnymi regulacjami. Stąd wynikają kolejne niekonsekwencje prawne i zupełnie zróżnicowana terminologia. W konsekwencji akty prawne przestają tworzyć jednolity system prawa, a bardziej stają się zbiorem zróżnicowanych meteorytów, krążących według swoich własnych reguł.
Cóż z tym zrobić? Zacznijmy od rozwiązania mniej realnego. Popuśćmy na chwilę wodze fantazji i wyobraźmy sobie następującą zasadę. Kolejne większości parlamentarne w ramach ponadpartyjnego konsensusu przyjmują, że w ostatnim roku rządów żadne ustawy (pomijając przypadki naprawdę ważne) nie są uchwalane. Po pierwsze, ułatwiłoby to władzy unikanie pokus, aby w roku wyborczym w ostatniej chwili przeprowadzać jakieś populistyczne regulacje. Po drugie, niewątpliwie zmniejszyłoby to liczbę uchwalanych aktów prawnych. I po trzecie, skłaniałoby do pogłębionej refleksji: przez rok (i to ten rok najważniejszy!) władza nie mogłaby naprawiać błędów wynikających z ustaw uchwalonych zbyt szybko i pochopnie. Czyli, siłą rzeczy, byłaby zmuszona do bardziej przemyślanego działania.
To oczywiście trochę utopijna idea. Niemniej warto byłoby zastanowić się przynajmniej nad wdrożeniem niektórych elementów z nią związanych. Może w debacie publicznej należałoby znacznie mocniej niż dotychczas wskazywać, że większe zmiany w ostatnim roku kadencji są niezbyt mile widziane. Poza tym przy samych ustawach warto byłoby mocniej rozpowszechniać wiedzę o tym, kto za nie odpowiada, kto konkretnie zaproponował (lub firmował) projekty, kto zaproponował do tych projektów zmiany itd. Obecnie mamy do czynienia z ogólną informacją pod hasłem „władza coś wprowadziła”, natomiast w sytuacji, gdybyśmy mieli szerszą wiedzę, że za daną ustawę odpowiada przede wszystkim poseł Jan Kowalski, a za inną Iksiński, posłowie ci może bardziej niż dotychczas poczuwaliby się do odpowiedzialności za te akty prawne w obawie przed tym, że w razie ich wadliwego działania musieliby dodatkowo tłumaczyć się przed wyborcami.
Wniosek jest więc taki, że zapewne w najbliższym czasie nie zatrzyma się pędzącej lokomotywy z nowymi pakietami przepisów prawnych i ich kolejnych zmian. Jednakże odpowiednio prowadzona w mediach publicznych debata nad kolejnymi regulacjami może – w perspektywie długookresowej – w jakiś sposób ten proces wyhamować.