Administracja w znaczącej części nie zauważyła wejścia w życie nowych zasad. Dotyczy to zarówno samorządów, jak i jednostek rządowych. W ten sposób naruszane jest obowiązujące prawo.
To pokazuje, że polskiej administracji daleko do otwartości. Problem polega na tym, że w ten sposób urzędnicy naruszają prawo. Nie stosują bowiem ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r. poz. 352, dalej: ustawa). Uchwalono ją 25 lutego 2016 r., a weszła w życie 16 czerwca. Powstała na skutek wyodrębnienia z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej problematyki zasad udostępniania publicznych danych w celu ich ponownego wykorzystywania przez obywateli i przedsiębiorców. Nowy akt nie wprowadził rewolucji, niemniej są to istotne zmiany.
Reklama

Reklama
Generalnie chodzi o to, że wszystkie dokumenty sektora publicznego, o ile nie są zastrzeżone prawami autorskimi, nawet te dotychczas niedostępne mogą być wykorzystywane do dowolnych celów. Zarówno komercyjnych, jak i np. hobbystycznych. Przepisy obejmują też szersze niż dotychczas spektrum danych. Dotyczą też takich, które nie mieszczą się w definicji „informacji publicznej”, jak dane kulturalne czy też meteorologiczne. Przepisy zakładają też że dzięki udostępnianiu informacji powstanie dodatkowa, istotna np. ekonomicznie czy naukowo wartość. Wcześniej cała tematyka dostępu do informacji publicznej była uregulowana w jednym akcie, rozróżnianie kwestii dotyczącej konstytucyjnych praw do dostępu i ich wykorzystania komercyjnego nastręczało problemów.
Ważne narzędzie
Zgodnie z ustawą istotną rolę w udostępnianiu danych w celu ich ponownego wykorzystywania mają pełnić biuletyny informacji publicznej (BIP) podmiotów zobowiązanych. Z jednej strony ma to być miejsce publikacji merytorycznych danych, które następnie mogą być pożytecznie wykorzystane m.in. przez biznes. Z drugiej – to właśnie w BIP-ach powinny się znaleźć informacje proceduralne o zasadach udostępniania informacji w celu ich ponownego wykorzystywania. Stanowi o tym art. 11 ust. 1 ustawy. Przepis wskazuje, że podmiot zobowiązany w swoim BIP-ie w kategorii „Ponowne wykorzystanie” zamieszcza m.in.:

warunki ponownego wykorzystywania, jeśli takowe zostały przez niego określone, informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, w tym o podstawie ich obliczania, jeżeli zostały przez niego ustalone, umowę o udzielenie wyłącznego prawa do korzystania z informacji sektora publicznego, powody jej zawarcia, o ile takowy kontrakt został podpisany, informację o środkach prawnych przysługujących w przypadku odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie oraz o prawie do sprzeciwu.

– Przywołany przepis w sposób enumeratywny wskazuje na elementy dotyczące informacji, które muszą zostać umieszczone na stronie podmiotowej BIP. W efekcie podmioty zobowiązane nie mają w tym zakresie jakiejkolwiek możliwości modyfikacji zakresu spektrum danych w odniesieniu do elementów obligatoryjnych – wyjaśnia dr Mariusz Bidziński, radca prawny i wykładowca SWPS Uniwersytetu Humanistycznospołecznego.
Oznacza to, że urzędy nie muszą publikować w BIP-ach jedynie tych spośród wyżej wymienionych elementów, co do których ustawodawca zawarł zastrzeżenie fakultatywności. W pozostałym zakresie nie mają wyboru. Zakładka „Ponowne wykorzystanie” musi się znaleźć w biuletynie.
– Dla przykładu można wskazać, że obowiązkiem, który nie podlega swobodzie ze strony podmiotów zobowiązanych, jest konieczność umieszczenia na stronie BIP informacji dotyczących środków odwoławczych przysługujących w przypadku odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji publicznej – wskazuje dr Bidziński.
Tyle teoria. W praktyce większość podmiotów zobowiązanych ignoruje obowiązujący od ponad półtora miesiąca przepis. Dziwi to tym bardziej, że na przygotowanie się do wdrożenia regulacji było dużo czasu, od uchwalenia nowej ustawy minęło już pięć miesięcy.
Dokonaliśmy przeglądu BIP-ów podmiotów zobowiązanych (patrz tabele). Wynika z niego, że według stanu na koniec lipca 2016 r. do nowych przepisów dostosowało się zaledwie 5,59 proc. badanych urzędów samorządowych. Najlepiej jest w urzędach marszałkowskich (wskaźnik wynosi 37,5 proc.) i magistratach w miastach na prawach powiatu (34,92 proc.), zaś najgorzej w małych urzędach w gminach miejsko-wiejskich i wiejskich (1,56 proc.).
– Z punktu widzenia urzędów na wsiach zmiana przepisów nie ma większego znaczenia, więc siłą rzeczy zainteresowanie dostosowaniem się do nowych regulacji i wiedza o nich są znikome. Gminy wiejskie zazwyczaj nie dysponują atrakcyjnymi zasobami do ponownego wykorzystania, nie zgłaszają się do nich wnioskodawcy, więc takie urzędy nie mają motywacji do zajmowania się problematyką, nawet gdy doszło do legislacyjnych zmian – wyjaśnia Krzysztof Izdebski, dyrektor programowy Fundacji ePaństwo.
Zdecydowanie lepiej pod tym względem prezentuje się administracja rządowa. Już co trzeci urząd zaliczany do tej kategorii (30,55 proc.) dostosował się do zmian w przepisach, przy czym lepiej pod tym względem jest w ministerstwach (35 proc.), a gorzej w urzędach wojewódzkich (25 proc.).
Co się dzieje w pozostałych urzędach? Otóż albo w ogóle nie zamieszczają one w BIP-ach informacji o przepisach i zasadach dotyczących ponownego wykorzystywania, albo co prawda takie informacje da się tam znaleźć, ale są one przygotowane w oparciu o nieobowiązujące od połowy czerwca poprzednie przepisy. Wiele urzędów nadal więc w BIP-ach cytuje uchylony rozdział 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wcześniej regulował problematykę ponownego wykorzystywania. Nietrudno również natrafić na wewnętrzne zarządzenia kierowników urzędów, w których w oparciu o stare przepisy określone są warunki ponownego wykorzystywania danych publicznych. Co ciekawe, zdarzają się też takie przypadki, jak w Trzemesznie (woj. wielkopolskie), gdzie 8 czerwca 2016 r., a więc na kilka dni przed utratą ważności przepisów ustawowych, burmistrz wydał w oparciu o nie zarządzenie w sprawie zasad udostępniania informacji w celu jej ponownego wykorzystania. Innym błędem jest umieszczanie w BIP-ach wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie określonego rozporządzeniem ministra administracji i cyfryzacji z 17 stycznia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 94). Problem polega na tym, że ten akt wykonawczy został uchylony wraz z wejściem w życie nowej ustawy.
Taki stan rzeczy zgodnie krytykują pytani przez nas eksperci. – Martwi oczywiście, że w BIP-ach, które powinny zawierać aktualne i wiarygodne informacje, znajdują się takie, które już nie obowiązują i na pewno mogą wprowadzać w błąd, chociażby poprzez prezentowanie nieaktualnego wzoru wniosku – ocenia Izdebski.
Z kolei dr Mariusz Bidziński wskazuje, że odwoływanie się przez organy w BIP-ach do uchylonych przepisów w sposób oczywisty jest niedopuszczalne i wprowadza użytkowników w błąd.
– Sytuacja taka, zwłaszcza ze strony organów administracji publicznej, jest absurdalna, narusza wiele przepisów i nie powinna mieć miejsca. Rozpowszechnianie de facto nieaktualnych danych przez urzędy może w efekcie spowodować szkody u tych obywateli, którzy z ufnością traktują oficjalnie opublikowane na stronach urzędów i organów informacje i akty normatywne. Nie każdy obywatel zna przepisy i dostrzeże błąd – mówi prawnik.
Muszą popracować
W ocenie prawników urzędy jak najszybciej powinny zmienić obecny stan rzeczy.
– Dopóki to się nie stanie, należy uznać, że brak działania organów jest jaskrawym przykładem zaniechania i nie może być w jakikolwiek sposób usprawiedliwione. Aktualizacja danych w opisywanym zakresie jest w zasadzie czynnością techniczną. Jej wprowadzenie nie wymaga specjalistycznej wiedzy i kilku fakultetów z zakresu informatyki czy innych dziedzin nauki – ocenia dr Bidziński.
Poza koniecznością umieszczenia w BIP-ach wspomnianych wcześniej informacji, podmioty zobowiązane muszą wydać nowe wewnętrzne akty uszczegółowiające zasady ponownego wykorzystywania publicznych danych. – Sytuacja, w której po wejściu w życie nowej ustawy organy zobowiązane do publikowania w swoich BIP-ach stosownych informacji zamieszczają warunki ponownego wykorzystania ustalone na podstawie przepisów uchylonych, jest bowiem całkowicie niedopuszczalna – przestrzega dr Bidziński. W ten sposób urzędy same dostarczają argumentów przeciwko sobie w sporach przed sądami administracyjnymi dotyczących opisywanej problematyki. Ponadto podmioty zobowiązane powinny wycofać możliwość składania wniosków o udostępnienie danych w celu ich ponownego wykorzystania na wniosku określonym wyżej wymienionym rozporządzeniem, który również został uchylony.
Im się udało
Urzędy, które z poślizgiem będą się przystosowywać do nowych regulacji, powinny wziąć przykład z jednostek, którym już się udało wdrożyć zmiany. Są to głównie duże podmioty, jak ministerstwa, urzędy marszałkowskie i magistraty w miastach na prawach powiatu.
Wśród pozytywnych przykładów można wymienić np. urzędy miejskie w Warszawie, Lublinie, Gorzowie Wielkopolskim, Zgorzelcu, Białymstoku, Łodzi i we Wrocławiu. W ich BIP-ach można się zapoznać z nowymi regulacjami czy też poznać określone przez te podmioty w zarządzeniach zasady ponownego wykorzystywania obowiązujące w danej jednostce.
– Sprawna aktualizacja BIP-u w zakresie zmian przepisów o ponownym wykorzystaniu była niezbędna, ponieważ tego typu wnioski stanowią 3 wszystkich spraw z zakresu dostępu do informacji – mówi Joanna Bobowska z lubelskiego magistratu. – W dużych urzędach istnieje co do zasady lepsza polityka, jeśli chodzi o uzupełnianie treści w BIP-ach. Takie jednostki strategicznie myślą o otwieraniu podmiotom trzecim swoich zasobów danych, tzn. z założeniem, że w ten sposób zostaną wykreowane takie rozwiązania, które polepszą działanie samego urzędu – dodaje Krzysztof Izdebski.
Wśród mniejszych jednostek dostosowaniem się do nowych regulacji pozytywnie wyróżniają się m.in. magistrat w Bełchatowie, starostwa powiatowe w Kutnie (woj. łódzkie) i Brzegu (woj. opolskie), urzędy miejskie w Wołczynie i Prószkowie (woj. opolskie), a także w Choroszczy (woj. podlaskie).
Urzędy, którym udało się wdrożyć przepisy, zapewniają, że zrobiły to bez zwiększania zatrudnienia. Takowe nie jest również planowane w celu bieżącej realizacji zapisów ustawy.
– W naszym urzędzie wnioski z zakresu dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego rozpatrywane są przez merytoryczne jednostki organizacyjne urzędu – wyjaśnia Kamila Busłowska z Urzędu Miejskiego w Białymstoku. Podobne odpowiedzi usłyszeliśmy m.in. w magistratach w Łodzi, Warszawie i Zgorzelcu. W urzędach nie funkcjonują więc stanowiska pracy, których wyłącznym zadaniem byłaby obsługa wniosków z zakresu udostępniania publicznych danych.
Zapomniane ponowne wykorzystanie
Badanie prezentuje, jaki odsetek urzędów określonego rodzaju publikuje na stronach BIP informacje o możliwości wnioskowania o udostępnienie informacji publicznej (obecnie sektora publicznego) w celu jej ponownego wykorzystania.
TABELA 1. Jednostki samorządu terytorialnego

Badanie przeprowadzone w dniach 28–31 lipca 2016 r. poprzez analizę treści biuletynów informacji publicznej jednostek samorządu terytorialnego pod kątem zamieszczenia na stronie BIP informacji na temat możliwości wnioskowania o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu jej ponownego wykorzystania. Przeanalizowano zawartość BIP 16 urzędów marszałkowskich, 63 miast na prawach powiatu (urzędów miast na prawach powiatu), 63 powiatów (starostw powiatowych), 77 gmin miejskich (urzędów miast) oraz 639 gmin wiejskich i miejsko-wiejskich (urzędy gmin) (łącznie 858 podmiotów – JST).
Dobierając jednostki do sprawdzenia, staraliśmy się sprawdzić w miarę równą liczbę BIP gmin i powiatów z każdego z 16 województw (tak aby nie doszło do nadreprezentacji któregoś z regionów).
TABELA 2. Administracja rządowa

Badanie przeprowadzone w dniach 28–31 lipca 2016 r. poprzez analizę treści biuletynów informacji publicznej ministerstw i urzędów wojewódzkich pod kątem zamieszczenia na stronie BIP informacji na temat możliwości wnioskowania o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu jej ponownego wykorzystania. Przeanalizowano zawartość BIP wszystkich 19 ministerstw oraz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a także wszystkich 16 urzędów wojewódzkich.
ⒸⓅ Źródło: Piotr Pieńkosz, Dziennik Gazeta Prawna
!Blisko 72 proc. urzędów samorządowych i ponad 36 proc. rządowych w ogóle nie podaje informacji na temat możliwości ubiegania się o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania.