Przedsiębiorcy opracowują coraz to nowe sposoby zawierania nielegalnych porozumień. Możliwość uniknięcia kary może nie być wystarczającym bodźcem do wyjścia ze zmowy - mówi Marek Niechciał, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Reklama
Marek Niechciał, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów / Dziennik Gazeta Prawna
Po zmianie na stanowisku prezesa UOKiK posypią się kary na przedsiębiorców?

Reklama
Żeby były kary, muszą być ku temu przesłanki. Urząd nie ma planu kar, który musi zrealizować. Nawet gdy prawo zostało złamane, trzeba rozważyć, czy najlepszą metodą wyeliminowania nieprawidłowości jest nałożenie sankcji finansowej. UOKiK działa po to, aby przede wszystkim konsumentom, ale i uczciwym przedsiębiorcom było lepiej. Dlatego respektujący reguły gry mogą spać spokojnie.
Ci przedsiębiorcy, którzy podejmą współpracę z UOKiK, nadal mogą liczyć na to, że urząd spojrzy na nich łaskawszym okiem?
Na pewno nie będzie abolicji dla dokonujących naruszeń. Jednak kara nigdy nie będzie celem samym w sobie, a jedynie narzędziem mającym podnieść poziom ochrony zarówno konsumentów, jak i całego rynku. Sankcje finansowe są jednym z rozwiązań, na jakie może zdecydować się urząd. W przypadku naruszenia prawa trzeba również myśleć o konsumentach. Cóż z tego, że UOKiK nałoży wysoką sankcję finansową, jeśli pokrzywdzeni nie mogą odzyskać swoich pieniędzy?
Czy to oznacza, że polityka rekompensaty publicznej, która każe zwracać straty bezpośrednio poszkodowanym, będzie wdrażana silniej niż dotychczas?
Na pewno będzie stosowana. To jedno z narzędzi, które pozwala realnie troszczyć się o konsumentów. Ale nie w każdym przypadku da się skorzystać z takiego rozwiązania. Nie zawsze bowiem można w prosty sposób oszacować straty konsumentów, a przede wszystkim wymiernie je zrekompensować. Kiedy po raz pierwszy pełniłem urząd prezesa UOKiK w 2008 roku, nałożyłem karę na Stalexport Autostrada Małopolska za pobieranie od kierowców pełnej opłaty za przejazd remontowaną wówczas autostradą A4. Prace powodowały ogromne korki, konsument płacił całą stawkę za wyrób autostradopodobny. W tym wypadku nie byłoby możliwości nakazania właścicielowi autostrady zwrócenia kierowcom różnicy między nienależnie pobraną opłatą a tą obniżoną.
Jak pan ocenia dziś nasz rynek? Czy jest on przyjazny konsumentom?
Obecne przepisy chronią najsłabszych uczestników rynku znacznie lepiej niż jeszcze kilkanaście lat temu. Problem leży gdzie indziej. Mówiąc „przepisy konsumenckie”, myślimy o pakiecie chroniącym nas, jako nabywców, w różnych obszarach. Te regulacje ulegały zmianom w ciągu ostatnich kilku lat. Konsumenci nie śledzą ich na bieżąco, akcje edukacyjne nie zawsze mają siłę przebicia. A praktyka pokazuje, że nadal najlepszą bronią w walce z nieuczciwym przedsiębiorcą jest wiedza każdego z nas.
A jeżeli chodzi o ochronę konkurencji? Czy tutaj otoczenie prawne także jest odpowiednie?
Od dawna uważam, że sankcje finansowe nie są środkiem wystarczającym w walce z praktykami ograniczającymi konkurencję. Pozytywnie oceniam istniejącą możliwość nałożenia na zarządzających firmami kary finansowej do 2 mln zł. Decyzje o zawiązaniu kartelu zawsze podejmują konkretne osoby, niedawna zmiana w prawie antymonopolowym pozwala więc ukarać tych, którzy rzeczywiście stoją za naruszeniem.
Na razie ani jedna tego typu kara nie została nałożona. Czy to dlatego, że wykrywalność zmów nadal – mimo zmian w programie leniency – jest zbyt niska?
Trudności w wykrywaniu zmów nie są przypadłością wyłącznie polskiego urzędu antymonopolowego, boryka się z tym cała Europa. Czynników jest kilka, jeden z nich to specyfika nielegalnych porozumień, gdzie mamy sekretność porozumienia, często trwającego wiele lat, a przynoszącego zyski. Z drugiej strony – przedsiębiorcy opracowują coraz to nowe sposoby zawierania nielegalnych porozumień, ustalania cen, wymiany informacji... Niewystarczającym bodźcem do wyjścia z kartelu może okazać się nawet zachęta w postaci uniknięcia sankcji finansowej, i to zarówno dla menedżera, jak i przedsiębiorstwa.
Jaki jest więc pomysł na przerwanie tej zmowy milczenia?
Warto rozpocząć dyskusję o możliwości rozszerzenia kręgu zainteresowanych ujawnieniem zmowy. Mam tutaj na myśli przede wszystkim osoby bezpośrednio niezwiązane z zawarciem niedozwolonego porozumienia, często przypadkowe, np. pracowników spółek biorących udział w kartelu, a posiadających wiedzę o zmowie.
Takie osoby zgłaszając do urzędu informację o kartelu, narażają się m.in. na utratę pracy.
Dlatego należy pomyśleć o ich ochronie. Wstępnie wydaje się, że procedura ochrony osoby informującej urząd o ciężkich naruszeniach prawa antymonopolowego powinna przewidywać również przyznanie pewnych wymiernych korzyści. Funkcja kompensacyjna wydaje się niezbędna, ponieważ ujawnienie informacji o nieprawidłowościach często wiąże się z ryzykiem utraty pracy, jeżeli sygnalizującym jest pracownik firmy naruszającej konkurencję. Rozwiązania oparte na podobnej filozofii już funkcjonują w innych państwach, m.in. na Słowacji, Węgrzech. Istniejące regulacje najczęściej wykorzystują procedurę ochrony osób sygnalizujących łamanie prawa, gwarantując im całkowitą anonimowość i jednocześnie wprowadzają gratyfikację pieniężną. „Nagrody” są określone w przepisach prawa kwotowo lub stanowią określony procent wysokości kar nałożonych w decyzji stwierdzającej naruszenia. Myślę, że jesteśmy gotowi, by zrobić przegląd rozwiązań stosowanych w innych krajach i rozpocząć dyskusję nad stworzeniem takich w polskim prawie antymonopolowym.
Jak pan ocenia rządowy pomysł skonsolidowania służb i powołania jednej superinspekcji, czyli państwowej inspekcji bezpieczeństwa żywności?
Powstanie superinspekcji, która będzie sprawowała ochronę nad żywnością „od pola do stołu”, to byłby bardzo racjonalny ruch. Obecna sytuacja prowadzi bowiem do absurdów. Przykładowo, jeżeli zboże przyjeżdża z zagranicy, o tym, która służba je skontroluje, decyduje przeznaczenie tego zboża. Jeżeli jest przeznaczone na chleb – to inspekcji dokona sanepid, a jeżeli na paszę, to Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Pojawia się pytanie: kto powinien kontrolować, gdy w międzyczasie zmieni się przeznaczenie zboża?
Komu taka służba miałaby podlegać?
Pozostaje to kwestią otwartą. Obecna próba przeprowadzenia reformy jest już kolejnym podejściem do skonsolidowania służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo żywności. Poprzednie próby rozbiły się m.in. o to, kto miałby sprawować nadzór nad taką superinspekcją. W tej chwili dyskutowanych jest kilka wariantów. Mógłby to być organ, za który odpowiada jeden z ministrów: zdrowia lub rolnictwa. Istnieje też opcja, aby nowo utworzona jednostka bezpośrednio podlega prezesowi Rady Ministrów.
Kiedy taka reforma mogłaby wejść w życie?
Najlepiej byłoby, aby tego typu zmiany wchodziły z początkiem roku. Prace nad ustawą są w toku – resortem odpowiedzialnym jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponieważ wymaga to wydania kilkudziesięciu rozporządzeń, więc najbardziej prawdopodobna data to styczeń 2018.
Co takie zmiany oznaczałyby dla urzędu?
W dużym skrócie UOKiK oddaje „część żywnościową” Inspekcji Handlowej razem z laboratoriami kontrolującymi ten fragment rynku. W zależności od ostatecznego kształtu przygotowywanej reformy, z naszego punktu widzenia do rozwiązania pozostają jednak kwestie takie, jak kontrola etykiet, oznakowania ceną artykułów spożywczych – czyli zakres działań, który w tej chwili przypada właśnie nam. Pytanie otwarte, czy nadal tak będzie, czy połączony organ przejmie również te kompetencje. Aktywnie uczestniczymy w pracach tak, by wypracować optymalny model.
W połowie kwietnia tego roku weszła w życie duża nowela ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wyposażyła ona prezesa UOKiK w sporo zupełnie nowych kompetencji, np. dała mu możliwość wysyłania do przedsiębiorstw tajemniczych klientów, którzy będą mogli zbadać, czy przedsiębiorcy zachowują odpowiednie standardy w kontaktach z konsementem. Ilu tajemniczych klientów UOKiK już wysłał?
Na razie żadnego. Ale jesteśmy w blokach startowych.
Nowela wprowadza też regulacje dot. missellingu. Czy można się spodziewać, że w najbliższym czasie z urzędu wyjdzie dokument wyjaśniający przedsiębiorcom, za co tak naprawdę mogą być karani?
Przede wszystkim trzeba podchodzić do każdej sprawy zdroworozsądkowo i badać każdy przypadek z osobna. Po pewnym czasie, gdy będziemy mieli już tych przypadków więcej, przyjdzie czas na wyciągnięcie wniosków i wypracowanie pewnych standardów, także w kwestii nowych rozwiązań przewidzianych w ustawie.
Przedsiębiorcy boją się również, że urząd będzie zbyt pochopnie korzystał z instrumentu pozwalającego mu ostrzegać o pewnych zagrożeniach na rynku jeszcze przed przeprowadzeniem całego postępowania. Słusznie?
Pobrzmiewa w tym brak zaufania do państwa polskiego. Sprawa Amber Gold pokazała, że w pewnych sytuacjach potrzebne są narzędzia ułatwiające administracji szybką reakcję na zagrożenie. Wydanie ostrzeżenia przez UOKiK następuje zawsze po zanalizowaniu sprawy, gdy w toku postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów stwierdzimy, że działanie przedsiębiorcy może powodować znaczne straty lub niekorzystne skutki dla konsumentów. Jest szybką reakcją urzędu na pojawiające się negatywne zjawisko na rynku. Bodźcem może być na przykład fala skarg zgłaszanych do rzeczników konsumentów.