- Ci, którzy decydują się na rejestrację i oficjalnie występują jako lobbyści, często ponoszą tego negatywne konsekwencje - mówi w wywiadzie dla DGP dr hab. Marcin Michał Wiszowaty, konstytucjonalista, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, Katedra Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych.
Z końcem czerwca mija dodatkowy termin, w którym Polska powinna wdrożyć rekomendacje GRECO (antykorupcyjnej agendy Rady Europy) dotyczące lobbingu, zawarte w jego raporcie z października 2012 r. Co GRECO wytknęło Polsce?
Ustawa lobbingowa z 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1414 ze zm.) jest regulacją fasadową. Wąska definicja nie obejmuje działalności wielu osób wywierających wpływ na politykę państwa, a więc de facto wykonujących działalność lobbingową. Z kolei ci, którzy decydują się na rejestrację i oficjalnie występują jako lobbyści, często ponoszą tego negatywne konsekwencje. W raporcie podano przykład posiedzeń podkomisji sejmowych. Zarejestrowani lobbyści nie mogą brać w nich udziału, chociaż prawo to przysługuje zaproszonym „gościom” i „ekspertom”. Wielu z nich to lobbyści prowadzący swoją działalność w formie prawnej nieobjętej reżimem ustawy lobbingowej. Taka praktyka jest niestety zgodna z prawem. GRECO zwróciło również uwagę na brak przepisów regulujących problem konfliktu interesów w działalności posłów i senatorów na styku z działalnością lobbingową. Parlamentarzyści nie są objęci obowiązkiem sprawozdawczym dotyczącym kontaktów z lobbystami. Co ważne, w raporcie GRECO podkreślono, że dotyczy on wyłącznie parlamentarzystów jako adresatów lobbingu, a nie osób, które prowadzą działalność lobbingową. Gdyby raport obejmował także analizę regulacji prawnej lobbystów, lista zarzutów pod adresem polskiej ustawy byłaby znacznie dłuższa.
Jakie zalecenia wykonały polskie władze?
W części raportu dotyczącej regulacji lobbingu – nie wykonano praktycznie żadnych zaleceń. Poprzestano na zgłoszeniu propozycji kosmetycznych zmian – w ustawie lobbingowej i w regulaminach Sejmu i Senatu, które omówiono na posiedzeniach właściwych komisji obu izb.
Czy pana zdaniem potrzebne są jeszcze inne zmiany?
Lista koniecznych zmian jest długa. Wskazane byłoby przyjęcie zupełnie nowej ustawy lobbingowej. Powinna zawierać szeroką definicję działalności lobbingowej obejmującą różne przejawy lobbingu: adresowanego do organów władzy ustawodawczej, wykonawczej, a także sądowniczej oraz władz samorządowych, dotyczącego nie tylko prawotwórstwa. Oprócz rejestracji lobbyści powinni być zobowiązani do składania regularnych, możliwie częstych raportów z działalności. Ważnym elementem jest poprawny zestaw sankcji obejmujący różne naruszenia prawa, zarówno ze strony lobbystów, jak i adresatów lobbingu. Zmiany powinny objąć także przepisy innych aktów prawnych, w tym: regulaminów Sejmu, Senatu i Rady Ministrów, Zasad Etyki Poselskiej, ustawy o Radzie Ministrów i ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Dlaczego od ponad 10 lat mamy tak kiepską ustawę lobbingową i rządzący nie są w stanie wykrzesać z siebie pomysłów na jej zmianę? Gdy ucichły echa afery hazardowej związanej z lobbingiem przy nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych, temat umarł śmiercią naturalną. W koszu wylądowały dwa kolejne projekty założeń ustawy autorstwa Julii Pitery. Od tamtej pory tematu – nowej kompleksowej regulacji – właściwie nie podjęto. Przecież w interesie polityków chyba leży jasne uregulowanie tych kwestii?
Każda generalizacja byłaby krzywdząca, dlatego odpowiem, że wśród polityków i lobbystów są osoby, które doceniają potrzebę istnienia dobrej, skutecznej regulacji lobbingu, oraz tacy, którzy korzystają z faktu, że jej nie ma, i wszelkimi sposobami blokują prace nad jej optymalizacją. Lobbing nieuregulowany lub źle uregulowany daje duże możliwości realizacji partykularnych interesów – politykom reprezentującym interesy określonych grup oraz samym lobbystom, którzy często wywodzą się z grona byłych posłów, ministrów i senatorów. Lobbing poddany kontroli przynosi liczne korzyści, ale głównie na poziomie dobra wspólnego – decydenci uzyskują dostęp do darmowej wiedzy eksperckiej, proces decyzyjny jest bardziej przejrzysty, oparty bardziej na wiedzy merytorycznej niż na zakulisowych znajomościach. Liczni lobbyści są zwolennikami dobrej regulacji prawnej ich zawodu, aby zdjąć z niego krzywdzącą, negatywną etykietkę. Nie bez znaczenia dla słabego poziomu polskiej regulacji jest także fakt, że o lobbingu w Polsce wielu się wypowiada, ale niewielu naprawdę się na nim zna. Lobbing nadal myli się z korupcją i nie dostrzega się jego licznych zalet, które wykazuje dopiero po ujęciu w ramy poprawnej regulacji.
Tematem regulacji lobbingu na poziomie krajowym zajmuje się Rada Europy. 29 kwietnia 2016 r. zakończyły się konsultacje prowadzone przez Komitet Ministrów RE. Mają powstać rekomendacje. Co się może w nich znaleźć?
Rekomendacje zawierają większość kwestii, które wymieniłem – właściwą definicję lobbingu, obowiązki sprawozdawcze lobbystów, optymalny system sankcji. Rada zaleca także zaostrzenie regulacji tzw. drzwi obrotowych. To duży problem w Polsce. Chodzi o wprowadzenie okresów karencji dla byłych polityków, aby nie mogli natychmiast po zakończeniu kariery zdyskontować płynących z niej pożytków w sektorze prywatnym. Rada zaleca także, aby regulacja lobbingu nie wchodziła w kolizję z obywatelskim prawem petycji oraz aby regularnie poddawać ją ocenie i aktualizować w miarę potrzeby. Lobbing to bardzo dynamiczne zjawisko i nie da się go uregulować raz na zawsze.
Trwają także prace nad zmianami regulacji dotyczących lobbingu przy organach Unii Europejskiej. W jakim kierunku zmierzają? Obywatele dowiedzą się więcej o działalności UE?
Tak. Jednym z głównych celów regulacji lobbingu jest wzrost zaufania obywateli do władz poprzez uczynienie procesu decyzyjnego bardziej przejrzystym. Unijna regulacja lobbingu znajduje się na wstępnym etapie. Deklarowanym celem decydentów (głównie Komisji Europejskiej) jest zbliżenie jej zakresu do tego, który prezentują dojrzałe regulacje krajowe. Realia są już mniej różowe: dobrowolny rejestr nie spełnił swojej roli. Zarejestrowało się w nim zaledwie ok. 20–25 proc. lobbystów, a w składzie samej Komisji zasiadają dawni lobbyści (nie ma regulacji „revolving door”). Kompleksowa, nie fasadowa regulacja lobbingu unijnego jest pilną potrzebą.