Subskrybuj nas na Youtube
Mam wrażenie, że przedsiębiorcy kierują się logiką Kalego – mówi Bernadeta Kasztelan-Świetlik, wiceprezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
/>
Na stronie urzędu roi się od wyjaśnień i wytycznych? Do kogo je właściwie państwo adresują?
Wytyczne są odpowiedzią na oczekiwania przedsiębiorców. Spotykają się z ich strony z uznaniem, bo czynią działania urzędu przejrzystymi. Od początku swojego funkcjonowania urząd starał się docierać z informacją do przedsiębiorców. Na przestrzeni lat ta forma kontaktu ewoluowała. Wcześniej były to głównie spotkania, w trakcie których urząd wyjaśniał m.in. wątpliwości związane z interpretacją prawa konkurencji. Obecnie korzystamy również z takich udogodnień jak własna strona internetowa. I zamiast każdemu zainteresowanemu indywidualnie tłumaczyć nasze stanowisko, publikujemy wyjaśnienia i wytyczne.
W ostatnim okresie opublikowaliśmy nie tylko nowe dokumenty, dotyczące m.in. reguł kontaktów z przedsiębiorcami, procedury dobrowolnego poddania się karze czy przedstawiania w postępowaniach szczegółowego uzasadnienia zarzutów, ale także sporo uwagi poświęciliśmy na aktualizację dokumentów, które już funkcjonowały w przestrzeni publicznej. Przyczyną była duża nowelizacja ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, która weszła w życie w styczniu tego roku. Zmieniliśmy m.in. wyjaśnienia dotyczące procedury zgłaszania koncentracji. Było to o tyle ważne, że przed nowelizacją ustawy UOKiK miał dwa miesiące na wydanie decyzji i to niezależnie od stopnia skomplikowania sprawy. Po zmianie ustawy przypadki, które mają mniejszy wpływ na rynek i nie budzą większych wątpliwości, urząd zobligowany jest rozstrzygać w ciągu jednego miesiąca. I tak się faktycznie dzieje. Natomiast, jeżeli sprawa jest bardziej skomplikowana, postępowanie w sprawie koncentracji można przedłużyć o dodatkowe cztery miesiące. Wracając jednak w kontekście wyjaśnień w sprawie koncentracji do pani pytania – wyjaśnienia powstają przede wszystkim po to, żeby przedsiębiorcy wiedzieli, jak prawidłowo wypełnić zgłoszenie zamiaru koncentracji. Mając dobrze przygotowane zgłoszenie możemy szybko działać, co pozwala na skrócenie okresu wydania przez urząd decyzji. Wydawało się nam, że jeżeli opiszemy wszystko krok po kroku, to ułatwimy przedsiębiorcom oraz prawnikom pracę i tym samym będziemy dostawali świetnie przygotowane dokumenty.
Sprawdziło się?
Co do zasady tak. Zdarzają się sytuacje, że ktoś – zamiast zacząć od lektury wyjaśnień – dzwoni do nas i de facto oczekuje, żebyśmy pełnili funkcję doradcy prawnego. Przez telefon w sposób bardzo ogólny opisuje planowaną koncentrację i to w różnych wariantach. Tymczasem nie znając konkretów planowanej koncentracji, bardzo trudno jest udzielić wiążącej odpowiedzi.
Telefonują prawnicy czy przedsiębiorcy bez prawniczego backgroundu?
Wachlarz jest bardzo szeroki. Kontaktują się z nami przedsiębiorcy, którzy prawnikami najczęściej nie są. W takich przypadkach przedsiębiorca, słysząc, że odpowiedzi na zadane pytania znajdują się w naszych wyjaśnieniach na stronie internetowej, najczęściej zapoznają się z tymi dokumentami i dziękują za pomoc. Trochę inaczej sprawa wygląda z profesjonalnymi pełnomocnikami. Tu zdarza się nam usłyszeć, że nie mamy ich odsyłać do publikacji, bo udzielanie odpowiedzi na ich pytania to nasz obowiązek. Niedawno mieliśmy spotkanie z przedstawicielami biznesu i prawnikami. Uczestnikom zadaliśmy pytanie: kto przeczytał Politykę ochrony konkurencji i konsumentów, którą niedawno zatwierdził rząd? Na sali było obecnych kilkanaście osób i tylko jedna przyznała się, że przejrzała ten dokument. Trochę mnie to zdziwiło. Skoro ktoś już pracuje w tej branży, to warto, żeby zapoznawał się z takimi materiałami, bo one ułatwiają wzajemne zrozumienie.
Gdy zaczynała pani pracę w UOKiK, jako jeden z priorytetów wymieniała pani szybkie usuwanie szkodliwych praktyk z rynku. Środkiem do osiągnięcia tego celu nie miało być jednak karanie przedsiębiorców, a wydawanie tzw. decyzji zobowiązujących.
I to się nie zmieniło. Jeżeli przedsiębiorca, który naruszył reguły konkurencji wycofa się z niedozwolonych praktyk i zrekompensuje szkodę, jaką wyrządził swoim działaniem, to nie widzę powodu, dla którego miałabym go karać i uruchamiać długotrwałą procedurę odwoławczą. Niektórzy jednak zrozumieli tę otwartość urzędu nieco na opak i przychodzą do nas z propozycjami zobowiązań, których wartość pozostawia wiele do życzenia. Wiem, że dla przedsiębiorców idealnie byłoby, abyśmy bezwarunkowo akceptowali każdą propozycję, ale przecież nie o to chodzi. Przedsiębiorcy działają w swoim interesie, a my w interesie publicznym i nasze stanowisko musi go zawsze uwzględniać. Ponadto obserwując zachowania przedsiębiorców, często mam wrażenie, że stosują „politykę Kalego”. Przedsiębiorca, który oskarża inny podmiot o niezgodne z prawem praktyki, oczekuje, że działania urzędu będą wręcz gwałtowne. Najlepiej, aby następnego dnia po złożeniu zawiadomienia w takiej firmie przeprowadzono kontrolę, a kolejnego wydano decyzję – najlepiej od razu prawomocną – i surowo ukarano naruszyciela. Stanowisko przedsiębiorcy zmienia się jednak radykalnie, kiedy to jemu zarzuca się bezprawne postępowanie. Wtedy najważniejszy staje się obowiązek przestrzegania przez urząd takich zasad jak swoboda prowadzenia działalności gospodarczej czy prawo do obrony. My widzimy obie strony medalu – i z jednej strony staramy się, aby nasze działania były skuteczne i efektywne, z drugiej – staramy się szeroko respektować prawo przedsiębiorców do obrony, widzimy bowiem, że orzecznictwo krajowe i europejskie idzie właśnie w kierunku takiej wykładni. Z tego powodu w postępowaniach wszczętych od września tego roku będziemy wysyłać do przedsiębiorców szczegółowe uzasadnienia zarzutów, żeby mogli się do nich ustosunkować, co też od lat było postulatem przedsiębiorców.
Przepisy nie nałożyły na UOKiK obowiązku organizowania spotkań prenotyfikacyjnych, państwo jednak zdecydowali się na takie sesje. Dlaczego?
Tego typu spotkania to dobra praktyka stosowana przez Komisję Europejską. Często pomagają one doprecyzować zakres wymaganych informacji i dokumentów i umożliwiają wprowadzenie zmian w gotowym już zgłoszeniu koncentracji. Widzimy jednak, że zaszło tu chyba jakieś niezrozumienie istoty spotkań prenotyfikacyjnych. Są one możliwe i mogą spełnić swoją funkcję, kiedy znamy już konkrety dotyczące danej transakcji i chcemy jedynie wyjaśnić ostatnie wątpliwości przed oficjalnym zgłoszeniem zamiaru koncentracji. Tymczasem często dzieje się tak, że prawnicy proszą o takie spotkania, mając zaledwie ogólny zarys transakcji. Na spotkaniu zamiast konkretów, przedstawiają wariantowe opcje przejęcia np. przez spółkę A kontroli nad spółką B. Gdy pytamy o szczegóły transakcji – dotyczące choćby rynku – twierdzą, że nie mają umocowania od klienta, żeby je zdradzić. Tymczasem nie można mieć ciastka i go zjeść. Każdy, kto się zetknął z prawem konkurencji, powinien wiedzieć, że różne stany faktyczne mogą rodzić odmienne konsekwencje prawne, m.in. w zależności od tego, o jaki rynek relewantny chodzi.
Skąd to niezrozumienie u profesjonalnych pełnomocników?
Nie wiem, może warto zapytać profesjonalistów o ich zdanie. Przecież sama byłam po drugiej stronie biurka i wiem, że zasada jest prosta – najpierw trzeba samemu zmierzyć się z problemem, a pytać tylko o takie kwestie, które naprawdę są problematyczne. Oczywiście, jeżeli dopiero konstruujemy transakcję i mamy wątpliwości, czy problem antymonopolowy w ogóle nas dotyczy, to w takim przypadku nazwa podmiotu czy rynek nie mają znaczenia. Liczy się prawidłowe oznaczenie składu grupy kapitałowej i obliczenie wielkości obrotu. Idąc jednak głębiej, musimy już znać więcej szczegółów. Bez tego ani rusz.
Kto jak kto, ale prawnicy powinni się w tym orientować.
To prawda. Z drugiej strony staram się też zrozumieć, że każdy kiedyś musi zacząć. A prawo konkurencji to nie jest łatwa dziedzina. Jak mówił mój kolega z aplikacji sędziowskiej „Ludzie, czytajcie przepisy; z nich wiele wynika”.
Kolejny przykład. Są takie koncentracje, które – ze względu na możliwość osłabienia stanu konkurencji na rynku – mogą dojść do skutku dopiero po spełnieniu określonego w decyzji warunku. Z reguły w takich przypadkach nakazywano przedsiębiorcy sprzedaż jednego ze składników przedsiębiorstwa. Zauważyliśmy jednak, że jest problem z wykonaniem tak sformułowanych warunków. Przedsiębiorca, który był zobowiązany do sprzedaży, nie zawsze w określonym przez urząd terminie znajdował kupca. Stwierdziliśmy więc, że bardziej efektywne będzie formułowanie warunku w nieco odmienny sposób. Przykładowo, jeżeli przedsiębiorca chciałby kupić pięć spółek, z których jedna generowałaby problem z punktu widzenia prawa konkurencji, to transakcja mogłaby dojść do skutku wtedy, gdyby zrezygnował z jej zakupu przed zamknięciem transakcji. Pierwsza decyzja tego typu została wydana w ubiegłym roku, w sprawie Eurocash. Po niej odbyłam wiele spotkań i często prawnicy byli zaskoczeni propozycją takiego sformułowania warunku i nie kojarzyli tej skądinąd precedensowej decyzji. A przecież wszystkie komunikaty dotyczące koncentracji publikujemy w jednym miejscu na naszej stronie internetowej.
Te relacje z przedsiębiorcami i ich prawnikami nie są chyba jeszcze idealne.
Są coraz lepsze. Z biegiem czasu nasza współpraca będzie układać się coraz lepiej. Proszę zauważyć, że UOKiK w listopadzie został uhonorowany nagrodą Polskiego Stowarzyszenia Prawników Przedsiębiorstw za konsekwentne wdrażanie polityki przejrzystości.
Obie strony mają świadomość, że prawo konkurencji to trudna materia i żeby rozmawiać o problematycznej kwestii nie wystarczy przeczytać zapis ustawowy. Dlatego właśnie, aby ułatwić budowanie tych relacji, przygotowaliśmy wyjaśnienia w sprawie reguł kontaktu z przedsiębiorcami. Poza tym w listopadzie wystartował też portal orzeczeń, który ma pomóc monitorować wyroki i decyzje wydawane przez urząd. Nigdy nie chciałam, żebyśmy komunikowali tylko swoje sukcesy w sądzie. Często wyrok uchylający naszą decyzję jest dla nas równie wartościowy. Pokazuje bowiem, że w tym naszym zamiarze ochrony określonego dobra przekroczyliśmy pewne granice.
Problemem jest również pogodzenie tajemnicy adwokackiej z kontrolami urzędu.
Ta problematyka nie została do tej pory uregulowana w ustawie. Jednak od lat staramy się, aby tajemnica adwokacka czy radcowska była przez nas respektowana. Być może następna nowelizacja powinna tę kwestię uwzględnić?
Nie myśleli państwo o wytycznych w tym przedmiocie?
Nie mówię nie, choć jak sama pani zauważyła tych wytycznych i tak jest już sporo. Niedawno ukazała się aktualizacja wyjaśnień w sprawie decyzji zobowiązujących, a w kolejce na publikację czekają wyjaśnienia w sprawie kar pieniężnych. Być może powinniśmy dać przedsiębiorcom coś na kształt poradnika, w którym zostałyby opisane prawa i obowiązki przedsiębiorcy, u którego jest przeprowadzana kontrola. Ponieważ zeszłoroczny poradnik w sprawie usług cmentarnych okazał się sukcesem, więc obecnie jesteśmy w trakcie prac nad poradnikiem dla sektora wodno-kanalizacyjnego. Jak widać staramy się, aby działania urzędu były przejrzyste.
