Kontrola NIK obejmowała lata 2012 - 2014 i nie dotyczyła procesowego wykorzystania opinii biegłych.

Informacje na temat biegłych

Minister sprawiedliwości kontroluje nadzór prezesów sądów okręgowych nad biegłymi sądowymi. W ocenie NIK szef resortu sprawiedliwości, którego zadaniem jest stworzenie takich ram prawnych i organizacyjnych dla funkcjonowania biegłych, aby sądy mogły sprawnie i efektywnie korzystać z instytucji biegłych, nieefektywnie wykorzystywał dostępne narzędzia nadzoru.

Reklama

Minister sprawiedliwości nie posiadał podstawowych danych o funkcjonowaniu instytucji biegłych, w tym o liczbie opinii zasięganych w danym roku, ani o liczbie biegłych sądowych, ustanowionych przez prezesów sądów okręgowych i wpisanych na listy biegłych.

Minister nie posiadał także danych o liczbie opinii, których zasięgano w różnych pionach orzeczniczych i różnych rodzajach postępowań. Wynikało to m.in. z braku jednolitego, ogólnokrajowego systemu ewidencyjnego. Według szacunków NIK same tylko sądy okręgowe zasięgnęły w I półroczu 2014 r. blisko 70 tys. opinii biegłych. W tym samym okresie prokuratury zasięgnęły 52,5 tys. opinii, policja ok. 78 tys., a Służba Celna - 1,3 tys. Szacunkowa - ustalona przez NIK na podstawie analizy zapisów w systemach finansowo-księgowych - liczba opinii ogółem zasięganych przez sądy wynosiła ponad 300 tys. rocznie, a przez prokuratury ponad 100 tys. rocznie.

Reklama

Z powodu braku pełnych i rzetelnych danych minister sprawiedliwości nie mógł prowadzić analiz niezbędnych dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania instytucji biegłych. Nie mógł też skutecznie pośredniczyć w przekazywaniu informacji o biegłych sądowych sądom i innym organom procesowym. Kompleksowe badania nad funkcjonowaniem instytucji biegłych podjęte zostały w Ministerstwie dopiero pod koniec 2013 r. a w toku kontroli NIK rozszerzone zostały o problematykę wynikającą z zakresu zainteresowania Izby, w tym o kluczowy aspekt kosztów funkcjonowania biegłych.

Weryfikacja kandydatów na biegłych

Obowiązujące przepisy nie zapewniały wpisywania na listy biegłych sądowych osób o najwyższych kwalifikacjach zawodowych - wynika z raportu NIK. Zawierały one jedynie ogólne zapisy, dotyczące szczególnych kwalifikacji kandydata na biegłego, i sposobów ich weryfikowania. Obecnie sprawdzanie kwalifikacji kandydatów na biegłych sądowych przeprowadzają prezesi sądów. Nawet przy uwzględnieniu dostępnych sędziom narzędzi weryfikacji ogranicza to procedurę weryfikacji do strony formalnej. W okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. o wpis na listę biegłych ubiegało się ok. 2,4 tys. osób, a decyzję odmowną otrzymały zaledwie 254 osoby (11 proc.).

Weryfikację kwalifikacji kandydatów na biegłych dodatkowo utrudniała wielość dziedzin, w których mogą być oni ustanawiani. W Ministerstwie Sprawiedliwości opracowano zestawienie 156 podstawowych dziedzin i specjalności, przy czym np. w kategorii medycyna dodatkowo wydzielono jeszcze 67 specjalności.

Nie istnieje też specjalna ścieżka weryfikowania kwalifikacji czynnych biegłych, ubiegających się o kolejne pięcioletnie kadencje. Przedłużanie uprawnień odbywa się niemal automatycznie, i nie towarzyszy temu ocena dotychczasowej pracy biegłego. NIK nie kwestionuje uprawnień i kwalifikacji sądowych ekspertów, zwraca jednak uwagę, że na wielu listach biegłych znajdują się osoby ustanowione jeszcze w latach 60. i 70. minionego stulecia, czyli blisko 50 lat temu. Przykładowo kilkunastu takich biegłych znajdowało się na liście Sądu Okręgowego w Łodzi (m.in. z medycyny). Najstarszy stażem rozpoczął tam opiniowanie w 1967 r. (specjalność: rolnictwo i szacowanie nieruchomości).

Istotnym problemem jest deficyt biegłych w wielu specjalnościach (np. medycyna, finanse, informatyka). Dlatego - jak podsumował jeden z prezesów sądów okręgowych: „Niejednokrotnie to nie kwalifikacje kandydatów, lecz brak biegłych decyduje o wpisaniu na listę”.

NIK zwraca także uwagę, iż nie określono wymogów, które musiałaby spełniać (np. konkretnej formy certyfikacji) instytucja naukowa lub specjalistyczna, powoływana w charakterze biegłego. Efektem nieuregulowania tej kwestii, w sytuacji rosnącego zapotrzebowania na opinie, jest zjawisko opanowania rynku opinii przez prywatne tzw. instytuty badawcze. W opinii NIK może to prowadzić do zjawisk wątpliwych etycznie i prawnie np. do tzw. podzlecania opinii. NIK stwierdziła także przypadki wydawania opinii (m.in. w zakresie DNA) przez podmioty, które nie posiadały odpowiednich akredytacji. To z kolei niesie ryzyko kwestionowania przez strony jakości wykonanych przez te placówki badań, a w konsekwencji przewlekania postępowania, zwiększenia jego koszów, a nawet uniemożliwienia dalszego postępowanie (np. z powodu braku możliwości ponownej analizy zgromadzonego materiału genetycznego).

Ustalenia NIK znalazły potwierdzenie także w wynikach badań ankietowych przeprowadzonych przez Izbę: 75 proc. pytanych (sędziów, prokuratorów, ekspertów) przyznało, że obecny model weryfikacji kandydatów na biegłych sądowych nie gwarantuje w żadnym stopniu lub zapewnia tylko w niewielkim, że biegłymi zostają osoby o wysokich kwalifikacjach.

Wpływ biegłych na sprawność postępowań

Przewlekłość postępowań jest od lat jedną z bolączek funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Wpływ biegłych na sprawność postępowań jest oczywisty, choć trudny do zwymiarowania - nieterminowe przygotowanie opinii obciąża i biegłego, i organ procesowy.

Kluczowe powody przewlekłości postępowań prokuratorskich to m.in. brak nadzoru lub nieprawidłowy nadzór nad terminowością sporządzania opinii przez biegłych oraz nieuzasadnione okresy bezczynności w postępowaniu (zależne od prokuratora prowadzącego postępowanie). Z kolei przyczyny obiektywne to m.in. trudności z szybkim uzyskiwaniem opinii biegłych o odpowiednim poziomie merytorycznym, a także brak biegłych w niektórych specjalnościach (np. termin oczekiwania na opinie z rachunkowości czy medycyny sądowej sięgał nawet dwóch lat). W latach 2013 - 2014 liczba spraw długotrwałych w prokuraturze rosła we wszystkich kategoriach postępowań od 4 do 22 proc. rok do roku (np. w 2014 r. spraw trwających od 2 do 5 lat było 474). Wyjątkiem był spadek (o 9 proc.) liczby postępowań karnych o najdłuższym okresie prowadzenia, tj. powyżej 5 lat w 2014 r.

Przewlekłość postępowań naraża Skarb Państwa na konieczność wypłaty odszkodowań. Do sądów apelacyjnych i okręgowych w latach 2012-2014 wpłynęło 339 skarg na przewlekłość, których przyczyną była zwłoka sporządzenia opinii przez biegłych albo zasięganie przez sędziów bądź prokuratorów kolejnych opinii. Spośród nich sądy uznały za zasadne ponad 40 proc. skarg. Odszkodowania związane z udziałem biegłych w postępowaniach sądowych i przygotowawczych to 3 proc. wszystkich wypłaconych w tym czasie odszkodowań z tytułu przewlekłości postępowań (ok. 454 tys. zł).

W ocenie Izby w szczególności brakowało narzędzi, które pozwoliłyby na efektywny dobór biegłych i nadzór nad terminowością i rzetelnością ich pracy. Izba wskazuje, że niezwykle pomocny w tym zakresie byłby np. planowany, ale wciąż niewprowadzony centralny rejestr biegłych.

Ministerstwo Sprawiedliwości po analizie informacji o uwzględnionych skargach na przewlekłość postępowania spowodowaną zwłoką w wydaniu opinii przez biegłych albo zasięganiem przez sądy kolejnych opinii przyznało, iż nie funkcjonuje obecnie spójny system przekazywania informacji o uchybieniach w pracy biegłych sądowych, w szczególności w zakresie terminowości sporządzania opinii.

W przeprowadzonych przez NIK badaniach ankietowych 86 proc. pytanych sędziów wskazało, że aktualny model funkcjonowania biegłych ma negatywny wpływ, tj. spowalnia prowadzenie postępowań. Najdłuższe terminy oczekiwania na wydanie opinii (powyżej 12 miesięcy) odnotowano w dziedzinie nauk medycznych, a także technicznych i ekonomicznych, w których brakowało wystarczającej liczby biegłych w stosunku do potrzeb.

W pojedynczych stwierdzonych przez NIK przypadkach zdarzało się nawet, że do wydawania opinii w roli biegłych ad hoc (osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, powołane spoza obowiązującej listy) powoływano osoby skreślone wcześniej z listy z powodu nienależytego wykonywania obowiązków. Przykładowo biegły z obszaru medycyny, skreślony z listy biegłych Sądu Okręgowego we Wrocławiu w 2012 r., przedstawił w kolejnych miesiącach (na zlecenie wrocławskich prokuratur) 163 opinie, zarabiając przy tym 85 tys. zł. Z kolei biegły z zakresu geodezji i kartografii, któremu odmówiono wpisania na listę Sądu Okręgowego w Warszawie z uwagi na nieterminowe i nierzetelne wydawanie opinii oraz brak specjalistycznej wiedzy, był w tym samym czasie czynnym biegłym z listy Sądu Okręgowego Warszawa-Praga i w ciągu 10 miesięcy 2014 r. wydał 167 opinii (czyli blisko 17 miesięcznie) na kwotę prawie 400 tys. zł.

Koszty funkcjonowania biegłych

Wynagrodzenia biegłych stanowiły istotną część kosztów postępowań sądowych i przygotowawczych. Koszty udziału biegłych stanowią aż 26 proc. kosztów postępowań sądowych ogółem (są drugim co do wielkości składnikiem, zaraz po wydatkach na usługę doręczania wezwań i innych pism) i aż 71 proc. kosztów postępowań prowadzonych przez prokuraturę. Łączne wydatki skarbu państwa z tytułu udziału biegłych w postępowaniach sądowych i przygotowawczych rosną z roku na rok. W 2014 r. przekroczyły 320 mln zł.

Minister sprawiedliwości nie miał danych dotyczących liczby opinii wydanych w postępowaniach sądowych w poszczególnych latach oraz opinii generujących dodatkowe koszty (niespełniających wymogów rzetelności i jakości). Nie znał także skali ani struktury kosztów ponoszonych przez sądy w związku ze sporządzanymi opiniami.

Wysokość wynagrodzenia biegłego określa sąd lub inny organ procesowy, który go powołał. Stawki wynagrodzenia biegłych sądowych zależały od stopnia skomplikowania opinii i wykształcenia biegłego. W kontrolowanym okresie wahały się w granicach od niespełna 23 zł za godzinę pracy magistra przy wykonaniu prostej opinii do blisko 70 zł w przypadku profesora (w razie złożonego problemu stawka mogła być podwyższona o 50 proc.). Kwoty oferowane biegłym dalece odbiegały od rynkowych stawek wynagrodzenia w niektórych specjalnościach, zwłaszcza w medycznych. Niejednokrotnie powodowało to konieczność długotrwałego poszukiwania biegłych, co z kolei wpływało na przewlekłość postępowań.

Dla porównania w Niemczech stawka godzinowa biegłych (uregulowana ustawowo) waha się między 65 a 125 euro i zależy od wykonywanej profesji. Z kolei w Wielkiej Brytanii średnie stawki za godzinę wynoszą 178 euro w postępowaniach karnych i 213 euro w postępowaniach cywilnych (sąd ma jednak prawo ograniczyć koszt opinii).

W postępowaniach prokuratorskich koszty udziału biegłych rosną jeszcze dodatkowo w przypadku konieczności zasięgania opinii komercyjnych w związku z długim czasem oczekiwania na opinie zlecane, np. policyjnym laboratoriom. Np. w 2014 r. prokuratura otrzymała ponad 970 tys. zł z ogólnej rezerwy budżetowej na pokrycie kosztów komercyjnej opinii w tzw. sprawie „Amber Gold”.

Podkreślić należy, że do 2013 r. minister sprawiedliwości uważał wzrost wynagrodzeń za niezbędny warunek reformy modelu funkcjonowania biegłych.

Prace nad ustawą o biegłych sądowych

Zmienne koncepcje i wolne tempo prac legislacyjnych powodowały, iż minister sprawiedliwości utrzymywał niefunkcjonalny model działania biegłych od momentu uregulowania tej sfery rozporządzeniem w 2005 r. W ostatniej dekadzie pracowano nad kilkoma projektami ustawy o biegłych sądowych, ale żaden z tych projektów, tak oczekiwanych przez sędziów, biegłych i świat naukowy, w tym także najnowszy rozpoczęty w 2012 r., nie został zamknięty.

Pozytywnie NIK ocenia jedynie samo podjęcie przez ministra sprawiedliwości prac nad ustawowym uregulowaniem funkcjonowania instytucji biegłych oraz kierunek proponowanych zmian. W opinii Izby szczególnie ważne były przede wszystkim proponowane rozwiązania dotyczące instytucji specjalistycznych, powoływanych w charakterze biegłych, proceduralnego wzmocnienia weryfikacji kandydatów na biegłych i nadzoru prezesów nad już ustanowionymi biegłymi sądowymi oraz stworzenie centralnej listy biegłych sądowych.

Z powodu sytuacji budżetowej, ale także z powodu braku należytej staranności po stronie ministra sprawiedliwości, z przygotowywanego projektu ustawy wyłączono kwestię regulacji wynagrodzeń biegłych (istotną dla zapewnienia dostępu do biegłych o najwyższych kwalifikacjach).

NIK zwraca uwagę, że projekt ustawy o biegłych sądowych nie uwzględniał także wejścia w życie (od 1 lipca 2015 r.) nowelizacji kodeksu postępowania karnego, wprowadzającej kontradyktoryjną procedurę karną, dopuszczającą m.in. możliwość przedstawiania przez strony tzw. prywatnych opinii. Może to istotnie wpłynąć na funkcjonowanie instytucji biegłych, na co zwracano uwagę w toku konsultacji publicznych (łącznie do projektu ustawy zgłoszono 338 uwag).

Zdaniem NIK działania ministra sprawiedliwości (w tym m.in. weryfikacja aktualności list biegłych, zobligowanie prezesów do informowania ministra o stwierdzonych nieprawidłowościach w pracy biegłych), a także zapowiedzi dotyczące poszerzenia planowanej centralnej listy biegłych o rejestr opinii oraz zlecenie Instytutowi Wymiaru Sprawiedliwości szerokich badań dotyczących pracy biegłych sądowych (w tym oszacowania pełnych, aktualnych kosztów ponoszonych przez państwo w związku z funkcjonowaniem biegłych) mogą pozytywnie wpłynąć na bieżące funkcjonowanie biegłych w wymiarze sprawiedliwości, pomimo wciąż niezakończonych prac nad ustawą o biegłych sądowych.

Źródło: NIK