Subskrybuj nas na Youtube
Zakwestionowanie zgodności definicji zgromadzenia z ustawą zasadniczą spowodowało konieczność napisania jej od nowa. Ale nowe określenie też nie jest bez wad, a być może jest znowu sprzeczne z konstytucją
/>
Jednym z najważniejszych rozwiązań przyjętych w nowej regulacji jest uregulowanie zgromadzeń spontanicznych. Obecnie takie demonstracje są coraz częstsze z uwagi na ułatwiony kontakt między ludźmi na portalach społecznościowych. Zdarza się też, że spontanicznie zebrana w danym miejscu grupa osób w pewnym momencie samoistnie przekształca się w zgromadzenie i nie da się wskazać osoby będącej jego organizatorem czy przewodniczącym, odpowiedzialnym za dokonanie zgłoszenia. Jeżeli jest ono pokojowe, to powinno korzystać z ochrony prawnej. Nagłe zgromadzenie nie było przewidziane w ustawie z 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 397; dalej: ustawa z 1990 r.). Zatem tylko z tego powodu mogło być uznane za nielegalne.
Oprócz tego rozwiązania konieczne było również ponowne zdefiniowanie pojęcia „zgromadzenie”, ponieważ dotychczasowe określenie zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą.
Odejście od liczby uczestników
Dotychczasowa definicja zgromadzenia sformułowana była przy użyciu kryterium liczebności uczestników. Tym samym z zakresu zgromadzeń wyłączono zgrupowania poniżej 15 osób. Rozwiązanie to uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjnego w wyroku z 18 września 2014 r. (sygn. akt K 44/12) za niezgodne z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, m.in. z uwagi na brak zagwarantowania ze strony organów władzy publicznej dostatecznej ochrony takim zgrupowaniom, których liczebność uczestników jest niższa niż 15 osób.
Trybunał wyraził stanowisko, że ustawodawca nie może posługiwać się uregulowaniami, które pozostawią niektóre zgromadzenia całkowicie poza zakresem regulacji. Skutkiem tego rozwiązania jest bowiem całkowite pozbawienie ochrony prawnej pewnej grupy zgromadzeń, a więc tych, które obejmują mniej niż 15 osób.
W ocenie trybunału posłużenie się przez ustawodawcę definicją zgromadzenia jako zgrupowania obejmującego co najmniej 15 osób wprowadzało element konstrukcyjny nieprzewidziany na gruncie konstytucyjnym. Uwzględniając art. 57 konstytucji, trzeba zatem przyjąć, że zgromadzeniem publicznym są także te pokojowe zgrupowania, których liczba uczestników jest mniejsza, niż wskazano w art. 1 ust. 2 w ustawie z 1990 r. Jednocześnie TK podkreślił, że pozostawienie pewnej grupy mniejszych zgromadzeń publicznych poza zakresem normowania w ustawie o zgromadzeniach mogło skłaniać do uznawania takich zgrupowań za nielegalne, jak również kwalifikowania ich jako zbiegowiska. Było to możliwe, gdyż nie ma jednoznacznego rozróżnienia pojęć „zbiegowisko publiczne” oraz „zgromadzenie publiczne”. Niepewność ta z kolei odnosić się mogła zarówno do uznawania zgromadzeń poniżej 15 osób za nielegalne, jak i do odbierania statusu zgromadzenia w rozumieniu ustawy tym zgrupowaniom, których liczebność w trakcie ich trwania spadła poniżej 15 osób.[ramka 1]
Spór o definicję
Uwagi trybunału miały zasadniczy wpływ na sformułowanie nowej definicji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 14 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1485; dalej: u.p.z.) zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych.
Formułowanie nowej definicji zgromadzeń w pracach parlamentarnych nie obyło się bez kontrowersji. Przed uchwaleniem jej w takiej wersji przestrzegał Michał Szwast, prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (HFPC). Jego zdaniem zastrzeżenia budzi definicja zgromadzenia, a konkretnie ten jej element, który dotyczy spraw publicznych. W ocenie HFPC ten fragment definicji pozostaje w niezgodności z art. 57 konstytucji, który przyjmuje szerokie rozumienie zgromadzeń, jak również z konsekwentnym orzecznictwem TK, który w wielu wyrokach wypowiadał się właśnie na ten temat.
Prawnik HFPC zwracał uwagę, że według TK sprawy, które są manifestowane podczas zgromadzeń, nie muszą być tylko sprawami publicznymi, ale mogą też być sprawami prywatnymi. Dlatego w jego ocenie przepis ten w sposób niedopuszczalny na gruncie konstytucyjnym zawęża definicję zgromadzeń publicznych. Dlatego proponował wykreślenie z definicji słów: „w sprawach publicznych”. Pogląd ten nie znalazł jednak poparcia posłów.
Wypełnienie luki
W dotychczasowym orzecznictwie TK wyróżniano dwa rodzaje zgromadzeń, tj. zorganizowane i spontaniczne.
Pierwszą grupę tworzą zgromadzenia, które zostały uprzednio przygotowane z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych niezbędnych do ich przeprowadzenia i zostały prawidłowo notyfikowane w przewidzianym terminie.
Zgromadzenia spontaniczne obejmują natomiast zgrupowania, które nie były wcześniej planowane i przygotowywane. Są one organizowane w związku z jednorazowym, nagłym, a często też nieprzewidzianym wydarzeniem w przestrzeni publicznej. Z wydarzeniem tym wiąże się szybka reakcja określonej grupy osób chcących przedstawić swoje stanowisko, wyrazić poparcie lub dezaprobatę czy też wspólnie odnieść się do konkretnej sytuacji. Istotą tej formy jest możliwość gromadzenia się określonej grupy osób w ściśle wyznaczonym momencie, a niekiedy również i miejscu. Odbycie się zgromadzeń spontanicznych w innym terminie byłoby nieistotne z punktu widzenia ich celu, a więc zaprezentowania określonego stanowiska w konkretnej sprawie.
TK podkreślał, że ustawa z 1990 r. nie uregulowała kwestii związanych ze zgromadzeniami spontanicznymi. Regulacja ta określała jedynie procedurę postępowania w sprawach zgromadzeń zorganizowanych. Całkowicie pominięto specyfikę zgromadzeń odbywających się w następstwie nagłych wydarzeń. Tę lukę wypełnia nowa ustawa. W art. 3 ust. 2 u.p.z. określa się, że zgromadzeniem spontanicznym jest zgromadzenie, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.
WAŻNE
Zgromadzenie spontaniczne nie podlega obowiązkowi notyfikacji
Brak zastosowania
W art. 2 u.p.z., analogicznie jak w art. 4 ustawy z 1990 r., wskazano, w odniesieniu do których zgromadzeń regulacja nie będzie stosowana. Przepis ten mówi, że nie reguluje ona zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej oraz odbywanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych.
Pojęcie władzy publicznej obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym, czyli ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą.
Działalność Kościoła katolickiego reguluje konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 51, poz. 318) oraz ustawa z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.).
W u.p.z. nie zdefiniowano pojęcia „kościoły oraz związki wyznaniowe”. Nie ulega wątpliwości, że w jego ramach mieszczą się kościoły i związki, których sytuację prawną określono w odrębnych ustawach, oraz podmioty wpisane do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych prowadzonego na podstawie art. 30 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 231, poz. 1965 ze zm.).
Niepełnoletni nie będzie organizatorem
W art. 4 ust. 1 u.p.z. przewidziano, że prawo organizowania zgromadzeń nie przysługuje osobom nieposiadającym pełnej zdolności do czynności prawnych. Tego rodzaju ograniczenie było przedmiotem wypowiedzi TK w wyroku z 18 września 2014 r.
TK stwierdził, że organizatorem może być osoba, która jest w stanie ponosić prawne konsekwencje swoich działań i zaniechań związanych z pełnioną funkcją. Z tego powodu wprowadzenie ograniczeń wolności organizowania pokojowych zgromadzeń należy uznać za uzasadnione, biorąc pod uwagę potrzebę ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, zasad moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. W ocenie trybunału, biorąc pod uwagę nałożenie określonych obowiązków na organizatora zgromadzenia oraz poddanie go odpowiedniemu reżimowi odpowiedzialności prawnej, ograniczenie grupy osób mogących pełnić funkcję organizatora wyłącznie do tych, które mają pełną zdolność do czynności prawnych, jest przydatne i niezbędne do osiągnięcia rezultatów zamierzonych przez ustawodawcę.
Co istotne, ograniczenie to nie wiąże się automatycznie z wyłączeniem czy też ograniczeniem możliwości udziału w takich zgromadzeniach przez osoby małoletnie bądź nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych. Osoby te mogą zatem efektywnie uczestniczyć w życiu publicznym przez wspólne wyrażanie stanowisk i prezentowanie opinii w sprawach o istotnym znaczeniu społecznym i politycznym.
W tym sensie ograniczenie to nie może być odczytywane jako przejaw dyskryminacji pewnej kategorii podmiotów, ponieważ jest rozwiązaniem o charakterze ochronnym. Chroni osoby niemające pełnej zdolności do czynności prawnej przed obowiązkami i reżimem odpowiedzialności prawnej związanymi z funkcją organizatora zgromadzenia. Nie ogranicza przy tym możliwości korzystania przez te osoby z wolności uczestniczenia w pokojowych zgromadzeniach. [ramka 2]
WAŻNE
Osoba niemająca zdolności do czynności prawnych nie może być organizatorem zgromadzenia. Nie oznacza to jednak, że zabronione jest jej uczestnictwo w zgromadzeniu
W zgromadzeniach nie mogą uczestniczyć osoby posiadające przy sobie:
● broń,
● materiały wybuchowe,
● wyroby pirotechniczne lub
● inne niebezpieczne materiały lub narzędzia.
Taki zakaz wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z. Przepis ten ma zapewnić realizację wyrażonej w Konstytucji RP wolności organizowania zgromadzeń o charakterze pokojowym. Jego treść jest powtórzeniem dotychczasowego art. 3 ust. 2 ustawy z 1990 r.
Miejsca wolnej wypowiedzi
Tak jak to było w art. 6 ust. 3 ustawy z 1990 r., również art. 7 u.p.z. przewiduje, że rada gminy może określić miejsca, w których organizowanie zgromadzenia nie wymaga zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lub art. 22 ust. 1 u.p.z.
Kompetencja ta dotychczas nie była raczej wykorzystywana przez samorząd. Wobec uregulowania zgromadzeń spontanicznych należy się jednak spodziewać, że gminy częściej będą wyznaczały takie miejsca. Tym bardziej że ustalenie takiego terenu poprzedzają konsultacje społeczne i uzgadniane to jest z organami odpowiedzialnymi za porządek i bezpieczeństwo publiczne. Wobec tego można przypuszczać, że zgromadzenia spontaniczne odbywałyby się w miejscach, które zostały wytyczone w uchwale rady gminy. [wzór]
Idea ustalania takich stref w przestrzeni miejskiej jest zapożyczona z innych państw o utrwalonej tradycji demokratycznej, gdzie prawo do wolnych, niepodlegających zgłoszeniu zgromadzeń oraz swoboda wypowiedzi jest istotą wolności słowa i demokracji. Klasycznym przykładem jest Hyde Park w Londynie.
WAŻNE
Zadania w zakresie postępowania w sprawach dotyczących zgromadzeń należą do zadań zleconych gminy, na której obszarze jest organizowane zgromadzenie
Zmiana założeń projektu
Warto dodać, że w pierwotnej wersji projektu nowej ustawy (zanim trafił on do Sejmu) przewidywano dwa typy zgromadzeń, tj. zgromadzenie stacjonarne oraz marsz. Różnica między nimi polegała na tym, że to pierwsze było zgrupowaniem osób na ogólnodostępnej, otwartej przestrzenni bez możliwości przechodzenia jego uczestników. Drugie zaś miało polegać na tym, że uczestnicy przechodzą zgodnie z trasą wcześniej zgłoszoną. Intencją projektodawcy było odmienne określenie reżimu prawnego, jakiemu miało być poddane korzystanie z wolności zgromadzeń w każdej z tych form. Zasadnicza różnica między obydwoma postępowaniami polegała na tym, że notyfikacja zgromadzenia stacjonarnego miała być w założeniu prostsza. Podział ten i ustalenie dla niego różnych trybów zgłoszenia mogło powodować jednak wątpliwości. Wykazała to Rada Legislacyjna w opinii do projektu z 29 kwietnia 2015 r. (znak RL-0303-7/15).
„Nie jest uprawnione założenie, że każde bez wyjątku zgromadzenie polegające na «przechodzeniu zgodnie z trasą wcześniej zgłoszoną» (tj. marsz) będzie prowadziło do zagrożeń czy utrudnień w ruchu drogowym. Marsz może np. przebiegać poza drogami publicznymi i nie powodować potrzeby jakichkolwiek zmian w organizacji ruchu” – pisał prof. Mirosław Stec, przewodniczący rady. Zdaniem profesora sam fakt przemieszczania się przez uczestników zgromadzenia, niepowiązany z oceną stopnia zagrożenia lub utrudnienia dla ruchu drogowego, nie jest wystarczającym powodem, dla którego konieczne jest poddanie tego zgromadzenia bardziej restryktywnym procedurom rejestracyjnym.
Wykazanie niejednoznaczności tego podziału w konsekwencji przekonało projektodawców do rezygnacji z wyróżniania zgromadzeń stacjonarnych i marszów.
Ramka 1. Z orzecznictwa TK
Wolność zgromadzeń jest formą aktywnego udziału obywateli w życiu państwa i przez to troski o dobro wspólne. Umożliwia dokonywanie publicznej analizy źródeł, przyczyn oraz istoty niezadowolenia społecznego. Odgrywa więc rolę mechanizmu wczesnego ostrzegania.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt K 21/05, OTK-A 2006/1/4
Ramka 2. Nabycie uprawnień
Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się zgodnie z art. 11 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.) z chwilą uzyskania pełnoletności, tj. ukończenia 18. roku życia (art. 1o par. 1 k.c.). Pełnoletność może uzyskać też małoletni przez zawarcie małżeństwa. Nie traci jej nawet w razie jego unieważnienia (art. 10 par. 2 k.c.). Na zdolność do czynności prawnych nie wywiera wpływu ani choroba (nawet psychiczna), ani też będące wynikiem procesów starczych tzw. otępienie starcze. Także takim osobom nie można ograniczać prawa do organizacji zgromadzeń. Po uzyskaniu pełnoletności pełna zdolność do czynności prawnych może być ograniczona (tzw. ubezwłasnowolnienie częściowe – art. 15 i 16 k.c.) albo wyłączona całkowicie (tzw. ubezwłasnowolnienie całkowite – art. 12 i 13 k.c.). Takim osobom nie przysługuje prawo do organizacji zgromadzenia.
Wzór. Uchwała o wyznaczeniu miejsca, w którym organizowanie zgromadzenia nie wymaga zawiadomienia
Uchwała nr 123/XIX/ 2007
Rady Miasta Wągrowa
z 20 października 2015 r.
w sprawie określenia miejsca, w którym organizowanie zgromadzeń publicznych nie wymaga zawiadomienia Burmistrza Wągrowa.
Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515), w związku z art. 5 ustawy z 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1485), Rada Miasta Wągrowa uchwala, co następuje:
Par. 1
1. Miejscem, w którym organizowanie zgromadzeń publicznych nie wymaga zawiadomienia Burmistrza Wągrowa, jest fragment Placu Wolności w Wągrowie z wyłączeniem znajdujących się tam obiektów infrastruktury technicznej oraz obiektów gastronomicznych i handlowych.
2. Szczegółową mapę miejsca, o którym mowa w ust. 1, określa załącznik do uchwały.
Par. 2
Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Wągrowa.
Par. 3
Uchwała wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.
Par. 4
Uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia.
Przewodnicząca Rady Miasta Wągrowa
Anna Nowak
OPINIA EKSPERTA
W dotychczasowej regulacji obowiązywało rozwiązanie zakładające dopuszczalność wnoszenia skarg na decyzje w sprawach zgromadzeń do sądu administracyjnego. W nowej ustawie przewidziano, że odwołania od takich decyzji będą przysługiwały do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy. W uzasadnieniu projektu ustawy motywowano tę zmianę potrzebą zapewnienia efektywności procedury odwoławczej, która „polegać ma na zagwarantowaniu skutecznego środka odwoławczego i takim środkiem jest odwołanie do sądu okręgowego”.
Można w związku z tym postawić pytanie, czy dotychczasowa droga kwestionowania decyzji w sprawach zgromadzeń w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie gwarantowała konwencyjnego prawa do skutecznego środka odwoławczego. Uważam, że respektowała ona zarówno wspomniane prawo, jak i konwencyjne oraz konstytucyjne prawo do sądu. Obecnie, mimo intencji twórców ustawy i zmiany drogi prawnej kwestionowania decyzji o zakazie zgromadzenia czy rozwiązaniu zgromadzenia, nadal część spraw z tego zakresu będzie podlegała kognicji sądu administracyjnego, który – wobec braku stosownych przepisów respektujących konieczność szybkiego postępowania w sprawach zgromadzeń – będzie działał w zwykłym trybie. Stawia to pod znakiem zapytania przyświecającą twórcom ustawy myśl o potrzebie przyspieszonego orzekania w przewidzianych nią sprawach.
I tak, na przykład, nie da się uniknąć pytania o środki zwalczania bezczynności organów gminy w realizacji obowiązków przewidzianych w prawie o zgromadzeniach. Ta może być zwalczana wyłącznie w drodze wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie ma bowiem takiej możliwości w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, na podstawie których orzeka sąd okręgowy.
To samo pytanie można postawić w związku z kwestią braków formalnych zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. Zgodnie z prawem o zgromadzeniach musi ono spełniać warunki przewidziane w art. 10 ustawy. Jeśli organ uzna, że zawiadomienie ich nie spełnia, organ gminy ma obowiązek poinformować niezwłocznie organizatora zgromadzenia o stwierdzonych brakach formalnych. Co dalej w tym przypadku, nie wiadomo, w nowej ustawie nie wskazano bowiem, jaki jest tryb usunięcia tych braków i jakie są skutki uznania braków za nieusunięte. Odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie usuwania braków formalnych podań czyniłoby jasnym, że zawiadomienie jest nieskuteczne i że można je kwestionować w trybie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Brak takiego odesłania stwarza stan niepewności prawnej, nie wiadomo bowiem, w jaki sposób jednostka może się bronić przed błędną oceną organu w tym zakresie.