Subskrybuj nas na Youtube
NSA uznał, że nie można było karać za instalowanie automatów hazardowych poza kasynami. Wielu przedsiębiorców może występować o odszkodowania. Problemem może być udowodnienie, że ponieśli straty.
Coraz więcej przedsiębiorców, którym fiskus zarekwirował w przeszłości automaty do gry, chce uzyskać od państwa odszkodowania. Nadzieje posiadaczy „jednorękich bandytów” wzrosły po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2015 r. (sygn. akt II GSK 2016-2017/15), który uznał, że kar nie można było nakładać, ponieważ nie było notyfikacji przepisów – nie było do tego podstawy prawnej.
Wcześniej otuchę w serca przedsiębiorców wlały też tezy Sądu Najwyższego z 27 listopada 2014 r. (sygn. akt II KK 55/14). Stwierdził on wówczas, że konsekwencją braku notyfikacji przepisów technicznych jest brak możliwości stosowania, i to nie tylko przez sądy, norm prawnych, które nie zostały notyfikowane, a zostały zawarte w jednostkach redakcyjnych podlegających obowiązkowi notyfikacji. Tak więc zdaniem wcześniej SN, a teraz NSA, na nienotyfikowane przepisy krajowe nie można się skutecznie powoływać przed sądem krajowym wobec podmiotów prywatnych.
Sąd Najwyższy dodał także, że sposób procedowania w 2009 r. ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.) budzi poważne wątpliwości, gdyż jej uchwaleniu nie towarzyszyła pilna potrzeba wywołana przez poważne i nieprzewidziane okoliczności.
Szanse na powodzenie
Zdaniem biznesu sądy cywilne z wyroków SN i NSA powinny wyciągnąć wniosek, że przedsiębiorcy zostali poszkodowani działaniem ustawodawcy. A to uzasadniałoby przyznanie odszkodowań. Już dziś w sądach posypały się pozwy z roszczeniami wobec Skarbu Państwa.
Czy są szanse na powodzenie w walce z państwem o odszkodowanie? Podstawą takiego roszczenia może być art. 417 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), który stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
Eksperci jednak uważają, że nadzieje są, ale walka bez wątpienia będzie żmudna oraz trudno przewidzieć, jak się zakończy.
Wyzwanie przed branżą
Problem bowiem w tym, że nie brakuje odmiennych wyroków. Znamienne jest, że o ile NSA w wyroku z 17 września 2015 r. uznał, że kar nie można było nakładać, i zasugerował, iż w grę może wchodzić odpowiedzialność odszkodowawcza, to już dzień później w bardzo podobnych sprawach ten sam sąd, choć w innym składzie, orzekł, iż wojewódzki sąd administracyjny słusznie podtrzymał kary nałożone na biznes.
Oznacza to, że sądowe zmagania w praktyce mogą być niczym gra w ruletkę. Ponadto wydaje się, że zaczyna się kształtować pewna linia orzecznicza: o ile sądy administracyjne zmierzają w kierunku odstępowania od karania przedsiębiorców w związku z wątpliwościami co do konsekwencji nienotyfikowania przepisów, o tyle sądy cywilne w dotychczasowych wyrokach podkreślają, iż konfiskata automatów – mimo że z naruszeniem procedury – nie była bezprawna, więc odszkodowania się nie należą.
Pytania do rozstrzygnięcia
Konsekwencje niedochowania przed sześcioma laty przez władzę procedury przy uchwalaniu ustawy o grach hazardowych trwają do dziś. Sądy administracyjne są zalewane sprawami dotyczącymi kar nałożonych na biznes. Sądy cywilne – sprawami o odszkodowania. Z punktu widzenia budżetu państwa znacznie istotniejsze są te drugie sprawy. Łączna wartość roszczeń odszkodowawczych może wynosić bowiem nawet 6 mld zł.
Sądy zajmujące się sprawami hazardowymi muszą jednak odpowiedzieć na kilka pytań.
1. Czy przepisy ustawy o grach hazardowych uchwalonej w 2009 r. były przepisami technicznymi w rozumieniu unijnej dyrektywy? Jeśli nie, można uznać, że kary były nakładane słusznie, a odszkodowania się nie należą. Coraz więcej sądów przyjmuje jednak założenie, że przepisy ustawy rzeczywiście były techniczne.
2. Jakie skutki wywiera nienotyfikowanie przepisów, które należało notyfikować? Są tu dwie opcje: albo przepisy w zasadzie nie istniały aż do czasu ich notyfikowania, albo istniały, a popełniono jedynie błąd proceduralny. Gdy przyjmie się to pierwsze rozwiązanie, bez wątpienia kary administracyjne nakładane w związku ze złamaniem regulacji z ustawy o grach hazardowych były niesłuszne. Dodatkowo należałoby wypłacić odszkodowania.
3. Jeśli przyjąć, że przepisy mimo braku notyfikacji obowiązywały, to czy nie naruszały swobód traktatowych określonych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej? Jeśli naruszały, roszczenia odszkodowawcze można uznać za zasadne. Resort finansów podkreśla jednak, że nie może być mowy o naruszeniu swobód traktatowych, gdyż te same przepisy zostały przyjęte przez Komisję Europejską kilka lat później (czyli w 2014 r.) i są uznawane za zgodne z regulacjami unijnymi.
Problem z dowodzeniem szkody
Prawnicy zwracają uwagę, że przedsiębiorcy walczący o odszkodowania stoją też przed innym wyzwaniem. Otóż znaczącym elementem roszczenia jest żądanie zwrotu utraconych korzyści. Innymi słowy, jeśli przedsiębiorcy bezprawnie odebrano możliwość zarobkowania, państwo powinno za to zapłacić. To jednak oznacza, że przedsiębiorca musi udowodnić, że wcześniej dzięki automatom zarabiał. Powinien to uwiarygodnić. A jak niektórzy nieoficjalnie przyznają, w praktyce często było tak, że urządzenia stojące w knajpach oficjalnie nie przynosiły żadnego zarobku. Wiele z nich działało w szarej strefie. Trudne, a wręcz niemożliwe może więc być udowodnienie, że ten zysk zaczęłyby generować.
Geneza problemu
Ustawodawca 19 listopada 2009 r. – w niespełna dwa miesiące po wybuchu afery hazardowej – w pośpiechu przyjął ustawę o grach hazardowych. Nie notyfikował jej jednak w Komisji Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości UE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 odniósł się do niektórych norm wynikających z ustawy oraz stwierdził, że są one potencjalnie przepisami technicznymi (czyli takimi, które m.in. ze względu na konkurencyjność na rynku unijnym należy uzgodnić z Komisją Europejską oraz innymi państwami członkowskimi). Ich charakter powinny ostatecznie jednak oceniać sądy krajowe – na podstawie orzecznictwa TSUE.
Kłopotliwe są dwa przepisy:
1) Art. 6 ust. 1: działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry.
2) Art. 14 ust. 1: urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry.
Zostały one notyfikowane, ale dopiero przy okazji prac nad nowelizacją ustawy, w 2014 roku. Spory przedsiębiorców z państwem dotyczą zaś przede wszystkim okresu tuż po wejściu nowych regulacji.
OPINIA EKSPERTÓW
NSA uznał 17 września, że nie było podstaw do karania za urządzanie gier na automatach poza kasynami. Dzień później inny skład NSA nie zajął tak jednoznacznego stanowiska. Co prawda sprawy różniły się między sobą, jednak nasuwa się wniosek o rozbieżności poglądów NSA w tej materii.
W przypadku orzeczeń z 17 września 2015 r. ustne motywy przytaczane przez sprawozdawców wskazują, że nie ma wątpliwości co do technicznego charakteru art. 14 u.g.h. Wnioski dotyczące – jednoznacznie – technicznego charakteru art. 14 u.g.h. wynikają wprost z wyroku TSUE w sprawach połączonych C-213/11 i in., Fortuna i in., co podkreślano w ustnych motywach. Ponadto wobec niespornej okoliczności zaniechania notyfikacji projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie o grach hazardowych z 2009 r., nie ma też wątpliwości co do konsekwencji braku notyfikacji, które polegają na niedopuszczalności stosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego wobec jednostek.
Po wyrokach NSA z 17 września 2015 r. wydawało się, że wyznaczą one kierunek orzekania sądów administracyjnych w tego typu sprawach i w pewien sposób wpłyną również na tendencje w orzecznictwie sądów powszechnych, nieco zdezorientowanych na skutek rozbieżności i pewnych wątpliwości wyrażanych w rozstrzygnięciach SN, ujawnionych przed postanowieniem Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. akt II KK 55/14. Z tego względu orzeczenia z 18 września budzą pewien niepokój, nie tylko z perspektywy spraw hazardowych, ale przede wszystkim kwestii jednolitości orzecznictwa i rzeczywistego zapewnienia efektywności prawa Unii. Rzadko bowiem się zdarza, by dzień po dniu ten sam sąd, co prawda w różnych składach, wydawał tak różne orzeczenia, jakby mogło się wydawać, co do tej samej kwestii prawnej. Jak wynika z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 30 lipca 2015 r. w sprawie Santos Pardal, tego rodzaju rozbieżności mogą prowadzić do uznania, że doszło do naruszenia prawa do rzetelnego procesu gwarantowanego przez art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji praw człowieka.
