Interpretacje sądów, izb obrachunkowych czy prokuratorii potęgują stan niepewności prawnej polskich samorządów. Przeważa jednak pogląd, że środków własnych na cele wskazane przez rząd wykorzystywać nie można.
dr Ryszard P. Krawczyk prezes RIO w Łodzi / Dziennik Gazeta Prawna
Prof. Bogumił Szmulik Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Coraz poważniejszym w ostatnich latach zjawiskiem jest problem niedoszacowania dotacji na zadania zlecone jednostek samorządu terytorialnego (JST) z zakresu administracji rządowej. Gminy, powiaty i województwa pomimo niewystarczających środków muszą wykonywać te obowiązki. Coraz częściej jednostki decydują się wejść w spór sądowy ze Skarbem Państwa na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 513 ze zm.; dalej u.d.j.s.t.). Przepis ten mówi, że w przypadku niepełnego i nieterminowego przekazania dotacji celowych JST przysługuje prawo dochodzenia należności wraz z odsetkami, w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Chociaż udowodnienie skali niedofinansowania jest trudne (dlatego sprawy ciągną się latami), to samorządowcy już je wygrywają (pisaliśmy o tym w DGP w nr. 180 z 16 września 2015 r.).

Reklama
W związku z tym zagadnieniem pojawia się pytanie, czy w sytuacji gdy przekazana dotacja mająca sfinansować zadanie zlecone jest nieadekwatna (niewystarczająca) w stosunku do kosztów jego realizacji, JST może dołożyć z własnych dochodów? Aby na nie odpowiedzieć, należy przeanalizować orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowiska regionalnych izb obrachunkowych.
Niezgodnie z zasadami
Zgodnie z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić JST wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. Zasada ta jest uznawana za gwarancję samodzielności samorządu terytorialnego w sprawach związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem jego funkcjonowania.
Z wykonywaniem zleconych obowiązków przez JST wiążą się określone koszty. Te są pokrywane przez budżet państwa w formie dotacji przyznawanych przez wojewodów. Przepisy ustrojowe szczebli samorządowych mówią, że JST w związku z realizacją zadań zleconych otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do ich wykonania. Zasada ta potwierdzona została w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Zgodnie z nim JST wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje te powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.
Chociaż lista zadań zleconych ciągle się wydłuża (przykładowy katalog zamieszczamy obok), ich finansowanie nie pokrywa poniesionych kosztów. Przykładowo według obliczeń przeprowadzonych przez Nową Sól w okresie pięciu lat (2008–2012) wysokość dotacji celowej przekazanej przez wojewodę lubuskiego dla Gminy Nowa Sól (miasto) wynosiła średnio 50 proc. faktycznych kosztów wynikających z realizacji zadań zleconych.
Jak zauważa Sławomir Wojciechowski, kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w Nowej Soli, powoduje to taką sytuację, że dla zapewnienia wysokiej jakości wykonywanych zadań zleconych wydatkowane są pieniądze pochodzące z dochodów własnych gminy. – Średnio jest to około 30 tys. zł w skali roku na jeden etat, co przy liczbie 10,5 etatu daje w przybliżeniu ponad 300 tys. zł wydatkowanych ze środków własnych – wylicza kierownik.
Według sądów
– W orzecznictwie podkreśla się, że art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. nie zobowiązuje jedynie do wspierania jednostek samorządowych w realizacji zadań zleconych, ale oznacza ich pełne finansowanie z budżetu państwa. Tym samym zadania zlecone nie są finansowane ze środków własnych samorządów, ale z budżetu państwa w formie dotacji celowych – zauważa Michał Błach, prawnik w Kancelarii KSP Legal & Tax Advice w Katowicach. Niestety w praktyce często się zdarza, że środki otrzymane przez samorząd na realizację zadań zleconych nie są wystarczające.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2338/13) stwierdził, że z przepisów nie wynika obowiązek realizacji przez JST zadań z zakresu administracji rządowej w sytuacji, kiedy przyznane dotacje celowe uniemożliwiają pełne i terminowe wykonanie zadań zleconych. – W tym przypadku jednostka samorządu terytorialnego przed przystąpieniem do realizacji zadania może dochodzić należnego świadczenia na drodze sądowej na podstawie art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. – wskazuje prawnik.
NSA w powołanym wyżej wyroku uznał jednocześnie, że art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. nie jest podstawą dochodzenia na drodze sądowej zwrotu poniesionych wydatków na realizację zadań zleconych, lecz należnego świadczenia na wykonanie zadań zleconych. Na podstawie tego przepisu nie można żądać zasądzenia nieprzyznanej dotacji celowej w związku z częściowym finansowaniem zadania zleconego ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego.
Tym samym NSA uznał, że samorząd nie może dokładać do realizacji zadań zleconych z własnych środków w razie, gdy dotacja przyznana przez wojewodę jest niewystarczająca. W takim przypadku powinien na drodze sądowej dochodzić nieotrzymanej części dotacji.
– Biorąc pod uwagę czas potrzebny na wydanie rozstrzygnięcia przez sąd oraz to, że dotacja celowa musi być wykorzystana do końca roku kalendarzowego, prawo do dochodzenia swoich praw przez JST przed sądem staje się w tym przypadku iluzoryczne – uważa Krzysztof Chyba, radca prawny.
Przesunięcie środków
Orzeczenie NSA dotyczyło konkretnego przypadku. W 2012 roku samorząd województwa mazowieckiego wykonywał wynikające z ustawy – Prawo wodne zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Polegały one usuwaniu następstw klęsk żywiołowych, wypłacie odszkodowań. Były to też zadania inwestycyjne związane z budową i bieżącym utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych.
Charakter i zakres zadań sprawił, że były one realizowane w trakcie całego 2012 roku, a ich waga i znaczenie dla bezpieczeństwa mieszkańców i uniknięcia zagrożenia powodziowego sprawiły, że nie można było odstąpić od ich wykonywania. Mimo że wnioski o przekazanie dotacji wraz z załączonymi rozliczeniami były składane do wojewody mazowieckiego od 12 do 18 grudnia 2012 r., dotacja celowa wpłynęła na rachunek urzędu marszałkowskiego dopiero 31 grudnia 2012 r. Wobec tego w świetle art. 168 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej :u.f.p.) zyskały one charakter dotacji niewykorzystanej do końca roku i musiały być zwrócone. Nastąpiło to 14 i 15 stycznia 2013 r.
W związku z realizacją zadań z obszaru melioracji, budowy urządzeń wodnych, wypłaty odszkodowań i usuwania skutków powodzi termin zapłaty wymagalnych zobowiązań względem wykonawców upływał 18 stycznia 2013 r. Wojewoda mazowiecki mimo trzykrotnych wystąpień marszałka województwa mazowieckiego nie przekazał dotacji na ich pokrycie. Wobec tego uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 4 lutego 2013 r. dokonana została zmiana budżetu województwa na 2013 rok i przesunięcie własnych środków finansowych na realizację wymagalnych zobowiązań.
Uchwałę w tej sprawie zakwestionowała Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie. Jej zdaniem nie jest dopuszczalne finansowanie przez samorząd zadań z zakresu administracji rządowej ze środków własnych zamiast z otrzymanej dotacji celowej z budżetu państwa. Uchwałę izby województwo mazowieckie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze JST wskazała, że pogląd izby jest błędny, gdyż w przypadku gdy przekazane z budżetu państwa dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej są niewystarczające, JST zmuszona jest do przejściowego finansowania tych zadań z własnych środków.
Skarga województwa mazowieckiego została oddalona. WSA w wyroku z 18 lipca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 1475/13) stwierdził, że określony w u.f.p. oraz u.d.j.s.t. sposób wykonywania przez JST zadań zleconych ustawami ma na celu zapewnienie pełnego pokrycia przez państwo kosztów realizacji jego zadań, a tym samym ochronę finansów JST. Ewentualne finansowanie przez JST zleconych ustawami zadań ze środków własnych wiązałoby się ze zwiększeniem jej zadłużenia.
Źródłem jest budżet państwa
Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 3 lipca 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 1276/14). W orzeczeniu tym sąd podkreślił, że brak jest przepisu, który umożliwiałby JST nawet czasowe finansowanie zadań zleconych ze środków własnych.
Warszawski WSA wskazał, że zadania zlecone są wykonywane przez JST obok zadań własnych i mają one charakter ogólnopaństwowy. Zadania te gmina, powiat, województwo realizują nie w imieniu własnym, ale administracji rządowej. Tryb ich zlecenia i zapewniania na ten cel środków finansowych określa ustawa. A zatem środki te nie mogą pochodzić z innego źródła jak tylko określonego w ustawie (art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t.). Zgodnie z tym artykułem JST wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań.
W ocenie sądu treść przytoczonego przepisu jest jednoznaczna i wbrew stanowisku województwa jego interpretacja rozszerzająca nie jest możliwa. Podjęcie zatem sprzecznej z nim uchwały stanowiło naruszenie prawa dające RIO w Warszawie podstawę do orzeczenia jej nieważności. Rozstrzygnięcie to dotyczyło następującej sytuacji, w której Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwałą z 11 lutego 2014 r. zmienił plan wydatków budżetu województwa mazowieckiego na 2014 rok. Przewidziano dodatkowo 100 tys. zł ze środków własnych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej finansowanych, w tym na:
wwytwarzanie i dostarczanie dokumentów praw jazdy dla personelu przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych itp. (30 tys. zł),
wegzaminy dla kandydatów na przewodników turystycznych i pilotów wycieczek (16 tys. zł),
wintegrację środowisk kombatantów (24 tys. zł),
wrealizację postanowień sądowych w sprawie przyjęcia do szpitala psychiatrycznego osoby chorej psychicznie (10 tys. zł),
wrealizację umów z lekarzami specjalistami w dziedzinie psychiatrii upoważnionymi do oceny zasadności zastosowania przymusu bezpośredniego w stosunku do osób chorych psychicznie (20 tys. zł).
RIO w Warszawie stwierdziła nieważność uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego. W uzasadnieniu swej uchwały izba wskazała, powołując art. 49 u.d.j.s.t., że wszystkie zadania, na które Zarząd Województwa Mazowieckiego wyasygnował środki własne w łącznej kwocie 100 tys. zł, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Na realizację tych celów województwo mazowieckie powinno otrzymać dotację z budżetu państwa w wysokości zapewniającej ich realizację. W przypadku jej nieotrzymania JST przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym.
W skardze do WSA w Warszawie województwo mazowieckie argumentowało, że budżet jest rocznym planem finansowym i ma charakter aktu wewnętrznego, a uchwała zarządu podjęta została z troski o właściwą realizację zleconych zadań, na wykonanie których JST nie otrzymała dotacji celowej. Warszawski WSA przyznał rację izbie, dlatego oddalił skargę.
Brak wspólnej oceny
Problem dopuszczalności pokrywania kosztów realizacji zadań zleconych ze środków własnych JST był przedmiotem niektórych uchwał RIO. Niestety poglądy nie są jednolite.
Zdaniem RIO w Łodzi, wyrażonym w piśmie z 13 lutego 2014 r. (znak: WA 4120-3/2014-1), w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do finansowania (dofinansowania) przez JST – ze środków własnych – zadań przekazanych im do realizacji (w drodze ustaw). Potwierdzeniem takiej interpretacji jest według izby kategoryczne brzmienie art. 249 ust. 2 u.f.p., zgodnie z którym kwoty ujęte w planie finansowym na realizację zadań zleconych muszą być zgodne z wielkością przyznanych dotacji.
Z kolei RIO w Lublinie w piśmie z 27 maja 2014 r. (znak: RIO-I-4332/11/14) dopuszczając dofinansowanie ze środków własnych samorządu do dotacji celowych, podkreśliła, że dopłata taka nie może mieć charakteru bezwarunkowego. Musi ona spełniać ogólne przesłanki wydatkowania środków publicznych, określone w art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 u.f.p, tzn. dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zmierzającego do osiągnięcia ustawowych standardów realizacji zadania zleconego.
RIO podkreśliła, że z art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. wynika, iż ustawodawca przewidział sytuację, w której przekazana dotacja nie zabezpiecza pełnego wykonania zadań, gdyż wyposażył jednostki samorządu terytorialnego – gdy zajdzie taka okoliczność – w prawo dochodzenia należności wraz z odsetkami, w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.
Izba wyjaśniła ponadto, że zadania zlecone z zakresu administracji rządowej mają charakter obligatoryjnych zadań JST o charakterze powszechnym. Przekazanie w drodze ustawy do właściwości samorządu terytorialnego określonego rodzaju spraw nie pozostawia mu swobody w podjęciu decyzji o ich realizacji bądź odmowie wykonania przekazanych zadań (np. z powodu braku środków). Jeżeli przekazanego zadania nie będzie realizował samorząd, administracja rządowa nie będzie zaś miała umocowania do działania w danej kategorii spraw, to potrzeby publiczne pozostaną niezaspokojone, co narusza przepisy ustaw gwarantujące spełnienie ich na określonym prawnie poziomie.
Nie za własne
Problemem dopuszczalności dopłaty przez JST zajęła się również RIO w Poznaniu. W piśmie z 21 grudnia 2009 r. (znak WA-0280/74/2009), dotyczącym dofinansowania producentom rolnym zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, podkreśliła, że JST, która wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej ich realizację.
RIO uważa, że gmina nie ma obowiązku dofinansowania realizacji zadań zleconych środkami własnymi, w sytuacji gdy przekazane dotacje okażą się niewystarczające. Izba uznała jednak przy tym, że to gmina musi rozstrzygnąć, czy w takiej sytuacji dokona wypłaty zwrotu podatku w pełnej wysokości według wniosków do wyczerpania dotacji, czy też proporcjonalnie do otrzymanej dotacji lub czy wypłaci zwrot z własnych środków. RIO dopuściła zatem zarówno dofinansowanie realizacji zadania zleconego ze środków własnych, jak i ograniczenie zakresu realizowanego zadania do wysokości uzyskanych dotacji.
RIO w Olsztynie w piśmie z 14 marca 2013 r. (znak RIO.III.072-22/13) wskazała, że zasadą jest, że gminom przekazywane są środki finansowe na realizację zadań zleconych w koniecznej wysokości. Dotacje przekazywane są przez wojewodów w okresach miesięcznych na podstawie harmonogramu dochodów i wydatków budżetu państwa. Zmiany kwot dotacji celowych na zadania zlecone mogą być dokonywane w trakcie roku budżetowego.
Jeżeli przekazana dotacja celowa nie zapewnia w pełni realizacji zleconego zadania, to JST powinna wystąpić do organu administracji rządowej (wojewody) o jej rozszerzenie w trakcie roku budżetowego, tj. o przekazanie dodatkowych środków finansowych z posiadanych zasobów. Dotacje celowe powinny być przekazane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania tego warunku gminie przysługuje prawo, na podstawie art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t., dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym.
Pokrycie kosztów z dotacji
Wyraźnie za niedopuszczalnością dopłaty ze środków własnych wypowiedziała się RIO we Wrocławiu w piśmie z 28 lutego 2014 r. (znak: GP-WR-0730-18/14). Jej zdaniem koszty obsługi świadczeń rodzinnych (która stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej) ponoszone przez gminę powinny być w całości sfinansowane dotacją celową z budżetu państwa. Izba uznała, że pokrycie części tych kosztów ze środków własnych gminy jest niezgodne z prawem. Ponadto w jej ocenie finansowanie ze środków własnych gminy zadań zleconych skutkuje zmniejszeniem poziomu nadwyżki budżetu bieżącego (wyższe wydatki bieżące) i może stanowić jedną z przyczyn niezachowania przez gminę relacji określonych w art. 242 i 243 u.f.p. W razie gdy gmina nie otrzyma z budżetu państwa dotacji w wysokości zapewniającej terminowe i pełne wykonanie zadań, przysługuje jej prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym stosownie do art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t.
Podobny pogląd wyraziła RIO w Warszawie w piśmie z 9 kwietnia 2014 r. (znak: BI.075.1.2014). Izba wskazała, że określony w u.f.p. oraz u.d.j.s.t. sposób wykonywania przez JST zadań zleconych ustawami ma na celu zapewnienie pełnego pokrycia przez państwo kosztów realizacji jego zadań, a tym samym ochronę finansów jednostki samorządu terytorialnego.
RIO uznała, że z wymienionych przepisów nie wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość finansowania realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej ze środków własnych tej jednostki, w sytuacji gdy przyznane dotacje celowe uniemożliwiają pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań.
W przypadku gdy dotacja celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie została przekazana zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 49 ust. 5 u.d.j.s.t., co skutkuje tym, że JST przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami na drodze postępowania sądowego. RIO podkreśliła, że na podstawie art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. JST może skutecznie żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście jest potrzebna (a nie jaką rzeczywiście JST wydała) dla pełnego wykonania zleconych zadań, a wysokością przyznanej dotacji. RIO w Warszawie nie wskazała, czy do czasu ewentualnego zasądzenia tej kwoty JST powinna wstrzymać realizację zadań w części niepokrytej dotacją.
Ze względu na różnicę zdań poprosiliśmy przewodniczącą Krajowej Rady RIO Grażynę Wróblewską o stanowisko. Gdy je otrzymamy, opublikujemy je na łamach tygodnika.
Stanowisko Prokuratorii Generalnej
W sprawie finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych głos zabrała Prokuratoria Generalna. W przekazanej wojewodzie mazowieckiemu opinii z marca 2015 r. uznała, że JST mogą przeznaczać dobrowolnie środki własne na sfinansowanie niezbędnych wydatków dla zrealizowania powierzonych im zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jednak nie mają takiego obowiązku.
Tym samym prokuratoria przejęła, że dotychczasowe restrykcyjne interpretacje niektórych regionalnych izb obrachunkowych oraz sądów administracyjnych, które wykluczają możliwość pokrywania przez JST kosztów realizacji zadań zleconych ze środków własnych i uznają takie działania za niezgodne z prawem (naruszające reżim dyscypliny finansów publicznych), są nieprawidłowe. Za błędne prokuratoria uznała także te stanowiska, według których JST mają obowiązek sfinansowania realizacji ciążących na nich zadań zleconych, a poniesione wydatki w tym zakresie mają obowiązek dochodzić na drodze sądowej.
– Mnogość interpretacji w zakresie dopuszczalności przeznaczania przez jednostki samorządu terytorialnego środków własnych na realizację zadań zleconych potęguje stan niepewności prawnej polskich samorządów – mówi Anna Kudra. Według niej nie ulega wątpliwości, że model finansowania zadań zleconych wymaga szybkich zmian. – Aktualny pozostaje przede wszystkim postulat wprowadzenia do polskich regulacji prawnych wyraźnej podstawy prawnej dla przeznaczania przez JST środków własnych na realizację zadań zleconych w celu tzw. finansowania zastępczego – dodaje prawniczka.
Ocena prawników
– Mimo że powszechnie znane są problemy JST wynikające z konieczności realizacji zadań zleconych, w sytuacji gdy poziom dotacji nie jest wystarczający, samorządy nie doczekały się dotychczas jednoznacznej odpowiedzi ani od ustawodawcy, ani od organów interpretujących obowiązujące przepisy prawa, jaką drogę winny obrać celem sprostania tym problemom – twierdzi Anna Kudra, prawnik w Kancelarii Prawnej dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. Jej zdaniem powoływanie się przez RIO na art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. może (choć nie musi) świadczyć o przyjęciu przez izby stanowiska o dopuszczalności dofinansowania realizacji zadania ponad udzieloną dotację. Zauważyć trzeba, że skorzystanie z tego trybu wymaga wpierw poczynienia odpowiednich wydatków, które będą dochodzone przed sądem powszechnym. – Źródłem wydatków ponoszonych na realizację zadań zleconych przy niewystarczającej kwocie dotacji mogą być w zasadzie jedynie środki własne JST, dlatego skorzystanie z trybu odszkodowawczego wymaga co do zasady uruchomienia środków z własnego budżetu – dodaje Anna Kudra.
Z kolei Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, zwraca uwagę, że ze stanowiska RIO w Warszawie wywieść można wniosek, iż postępowanie z art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. powinno zostać wszczęte w celu pozyskania niezbędnych środków, nie zaś w celu zwrotu poniesionych już kosztów. – Takie zapatrywanie nie znajduje jednak uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w dotychczasowej praktyce orzeczniczej. Równocześnie jego wdrożenie w życie, biorąc pod uwagę długotrwałość postępowań sądowych, byłoby równoznaczne z zaprzestaniem realizacji zadań po wyczerpaniu kwoty dotacji – uważa prawnik.
– Zadania zlecone nie powinny być finansowane z dochodów własnych samorządu. Środki te służą na realizację zadań własnych, a zadania zlecone powinny być finansowane przez tego, kto je zlecił do wykonania samorządowi. Jeżeli zadania zlecane są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to źródłem przekazywania środków na ich realizację jest budżet państwa – podkreśla dr Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia WSA w Krakowie. – Oczywiście może się okazać, że w trakcie bieżącego wykonywania zadania zleconego samorząd będzie chwilowo je finansował z bieżących dochodów własnych, a zwłaszcza wówczas, gdy opóźnia się przekazywanie kolejnej części dotacji celowej. Zawsze w takiej sytuacji z budżetu centralnego musi być przekazana dotacja nie tylko w wysokości zapisanej w budżecie państwa, lecz także nawet ponad tą wartość, jeżeli dodatkowe środki wydane przez samorząd były niezbędne do pełnego i terminowego wykonania zadania zleconego – dodaje Bandarzewski. ©?
Obowiązki przekazane przez władze centralne

OPINIE EKSPERTÓW
Z art. 163 Konstytucji RP można wywnioskować, że samorząd wykonuje w ramach ustaw część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań ustawowo zastrzeżonych dla innych organów (w tym administracji publicznej). To oznacza, że w samorządzie organ stanowiący i organ wykonawczy samodzielnie kształtują swoje wydatki z uwzględnieniem postanowień ustawy, z których wynika bezwzględne pierwszeństwo wydatków na obligatoryjne zadania własne, przed wspieraniem instytucji państwowych i społecznych realizujących funkcje publiczne, a także dofinansowaniem zadań zleconych. Artykuł 166 Konstytucji RP dzieli zadania na własne i zlecone z zakresu administracji rządowej. Stosownie do tego podziału mamy do czynienia z finansowaniem zadań. Konstytucja niewątpliwie nie jest po to, aby tylko stała na półce. W art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) zapisano, że ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. A art. 8 ust. 3 u.s.g. stwierdza, że gmina otrzymuje środki w wysokości koniecznej do wykonania zadania zleconego. Dalej art. 8 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych, o których mowa w ust. 3, określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych. Czym innym jest jednak dofinansowanie zadania zleconego, bo gmina uważa, że zadanie powinno być wykonane w wyższym standardzie, a czym innym finansowanie zadania zleconego, np. w sytuacji, gdy wojewoda na budowę zniszczonej powodzią tamy na rzece przekazuje 110 mln, a koszt finalny wynosi 190 mln zł. Przepisy w tym zakresie są jasne, tj. mamy art. 8 ust. 3–5 u.s.g. Decyzja, czy samorząd będzie dochodził na drodze sądowej roszczeń z tego tytułu, jest samodzielną decyzją organu stanowiącego. Na pewno przy zachowaniu zasady realizacji zadań obligatoryjnych organy nadzoru nie zawsze mogą zakazać dofinansowania zadań zleconych. Natomiast obowiązkiem organów kontroli jest zwrócenie uwagi na sposób finansowania, nie do końca zgodny z ideą podziału zadań. Aby można było coś z czymś porównać, musimy wiedzieć, ile mają wynosić koszty rozwiązania standardowego. Mam wrażenie, że ten kto daje i ten kto bierze do końca tego nie wiedzą. Mając wiedzę o kosztach rozwiązania standardowego, jesteśmy w stanie ocenić, czy realizacja danego zadania w gminie jest oparta na zasadach racjonalności i oszczędności, czy też nie. Obecnie w wielu przypadkach treść art. 44 ust. 3 u.f.p. jest tylko pewną deklaracją, dla realizacji której nie wprowadzono rozwiązań instytucjonalnych, z których mogłyby korzystać organy samorządu i obywatele oceniający prace samorządu, jak również organy kontrolne i nadzorujące funkcjonowanie samorządu.
Przepisy prawa z jednej strony nakazują wojewodzie, by przekazywał środki publiczne w taki sposób, by samorząd terytorialny mógł wykonywać zadania rządowe w pełni i terminowo, a z drugiej – umożliwiają samorządowi dochodzenie swoich praw w przewidzianej normami prawnymi procedurze. Regulacje nie dają jednak możliwości uzupełniania niedoborów finansowych dotyczących zadań rządowych z dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem odrębność dwóch rodzajów zadań (własne i pozostałe, w tym zleconez zakresu administracji rządowej) jest wyraźna i potwierdzona na poziomie konstytucyjnym (art. 166 ust. 1 i 2). Jak się wydaje, także w aspekcie finansowania różnych rodzajów zadań prawodawca jest konsekwentny i rozdziela te sfery.
Można także dodać, że przeznaczenie dochodów własnych na sfinansowanie zadania z zakresu administracji rządowej może być oceniane z punktu widzenia dyscypliny finansów publicznych. Jak bowiem wynika z art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszeniem jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Zagadnienie tego rodzaju odpowiedzialności aktualizowałoby się w warunkach braku przepisów upoważniających jednostkę samorządu terytorialnego do wydatkowania środków na potrzeby zrealizowania zadań z zakresu administracji rządowej.