Subskrybuj nas na Youtube
Tendencja do uproszczenia postępowania administracyjnego zapewne coraz częściej będzie znajdować wyraz w korzystaniu z fikcji decyzji pozytywnej. Stopniowo będzie ona zastępować tradycyjne formy zakończenia postępowania w zakresie spraw o charakterze rejestracyjnym.
/>
We Francji milczące załatwienie sprawy istnieje w odmianie negatywnej (les decision implicite de reject), która jest ustawową zasadą, oraz w formie pozytywnej (les decision implicite d’acceptacion), tam gdzie prawo tak stanowi. Z kolei we Włoszech, po rozwoju milczącego załatwienia sprawy w prawie materialnym, dokonano jej włączenia do kodyfikacji w układzie podobnym do francuskiego, z tym że w praktyce nastąpiło odwrócenie akcentów i obecnie dominuje fikcja pozytywnego milczącego załatwienia sprawy (il silenzio-assenso). Co istotne, w wymienionych krajach istnieje opcja cofnięcia, czyli uchylenia skutku milczącego załatwienia sprawy. Funkcjonuje też kontrola sądowa, która jest uruchamiana wniesieniem środka zaskarżenia przez osobę, której prawa zostały naruszone przez fikcyjne rozstrzygnięcie sprawy. W polskim materialnym prawie administracyjnym fikcja decyzji pozytywnej nie ma jednolitej postaci normatywnej. Może być wynikiem braku zgłoszenia sprzeciwu przez organ administracji w określonym terminie. Może też być efektem niedziałania organu w określonym terminie.
Fikcja decyzji w wyniku braku sprzeciwu, którą można uznać za przejaw upraszczania postępowania i formę świadomego administrowania, jest szczególnie użyteczna do spraw regulacyjnych i rejestracyjnych, gdzie prawo wymaga spełnienia przez stronę określonych wymogów formalnych wyrażonych w sposób pozytywny lub negatywny – a więc te wymogi są przez stronę z góry znane – a jednocześnie możliwy jest do wyznaczenia w miarę pełny katalog sytuacji nietypowych i możliwych komplikacji w załatwieniu wniosku oraz sformułowanie wytycznych wskazujących urzędnikom sposób szybkiej reakcji w celu rozwiązania problemu.
Odmianę fikcji rozstrzygnięcia pozytywnego wynikającą z pasywności, milczenia organu w określonym terminie (np. w art. 14o par. 1 ordynacji podatkowej) należy jednak traktować jako środek przeciwdziałania bezczynności lub przewlekłości. Celem takiego rozwiązania jest nadzwyczajne zmobilizowanie organu administracji do załatwienia sprawy we właściwym terminie. Można więc stwierdzić, że prawodawca ma do wyboru dwie strategie normatywne zapobiegania i zwalczania patologii bezczynności lub przewlekłości:
1) zwyczajną – czyli prawo strony do wniesienia zażalenia na bezczynność (ponaglenia w o.p.), a następnie skargi do sądu administracyjnego, albo
2) nadzwyczajną – czyli fikcyjne rozstrzygnięcie sprawy.
Fikcja decyzji powinna być wprowadzana przez prawodawcę w sposób świadomy co do skali spraw, ich ciężaru merytorycznego i finansowego oraz szacowania ryzyka bezprawnych i niekompetentnych zachowań urzędniczych. Wykrycie wad funkcjonowania administracji jest w tym przypadku trudniejsze, bo nie jest to uzewnętrznione. Wprowadzanie milczącego załatwiania spraw musi być łączone ze stworzeniem wzmocnionego wewnątrzadministracyjnego systemu kontroli i nadzoru, dedykowanego dla specyfiki określonego typu spraw, w których dopuszcza się załatwienie przez fikcję. Ta instytucja nie nadaje się natomiast do powszechnego stosowania do ogółu spraw administracyjnych. W szczególności nie powinna być stosowana tam, gdzie wchodzi w grę ważny interes publiczny. Powód? Istnieje ryzyko wyrządzenia znacznych i nieodwracalnych szkód dla dobra publicznego lub jest duże prawdopodobieństwo sprzeczności interesów różnych jednostek. Konieczne jest więc zachowanie roztropności i przezorności we wprowadzaniu fikcji decyzji, aby nie okazało się w ostatecznym rozrachunku, że takie lekarstwo jest groźniejsze od choroby przewlekłości i bezczynności.
K.p.a. powinien objąć instytucję fikcji decyzji, która obecnie samorzutnie i dość intensywnie się rozwija w materialnym prawie administracyjnym. Przy czym nie może ona naruszać praw osób trzecich. W celu ochrony tych praw rozważyć należy stworzenie nowego typu decyzji; decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej milczące załatwienie sprawy, wydawanej każdej stronie, która ma interes prawny. Dokonując kontroli takiej decyzji, sąd będzie mógł zweryfikować legalność milczenia organu. Ponadto dla potrzeb weryfikacji legalności działania administracji, w tym implementowania wyniku sądowej kontroli, jest niezbędne stworzenie możliwości reaktywowania fikcyjnie załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie zwykłej decyzji. Tradycyjnych trybów weryfikacyjnych (stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania) nie można tu zastosować bezpośrednio, bo w rzeczywistości faktycznej i prawnej istnieje tylko sam skutek milczenia organu.
Podsumowując, dostrzec należy potencjał do szerszego stosowania fikcji decyzji. Ryzyka dla interesu publicznego związane z potencjalnie złą praktyką stosowania tej instytucji powinny być niwelowane lub ograniczane przez wprowadzenie możliwości weryfikacji sprawy załatwionej milcząco. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania może naruszać zasady demokratycznego państwa prawnego, gdy chodzi o sytuacje, w których zwłoka organu ogranicza stronę w korzystaniu z praw konstytucyjnych lub stanowi zagrożenie dla dóbr zasługujących na szczególną ochronę. W takich sytuacjach chyba najpełniej realizuje się jedno z praw Cyrila Parkinsona, twierdzące, że zwłoka jest najbardziej zabójczą formą odmowy. Wówczas jest miejsce na fikcję decyzji pozytywnej.