Zamiast pytać obywateli o to, czy są za finansowaniem ugrupowań politycznych z budżetu, należałoby ich raczej spytać, czy dyktat partii powinien decydować o organizacji władzy publicznej.
OPINIE Polska konstytucja po 18 latach
Unikalność konstytucji jako aktu normatywnego polega m.in. na tym, że tworzy się ją i zmienia w szczególny sposób. Przyjęcie nowej ustawy zasadniczej, nierzadko poprzedzone referendum, z reguły następuje wtedy, gdy powstaje nowe państwo lub gdy istniejące państwo radykalnie zmienia swój ustrój. Ustrojodawca jednocześnie zapewnia konstytucji stabilność obowiązywania, wprowadzając obostrzone warunki dla jej zmiany lub uchylenia. Dlatego takie przypadki należą do wyjątków i dochodzi do nich jedynie z ważnych powodów, np. ze względu na zmianę systemu rządów lub konieczność dostosowania postanowień ustawy zasadniczej do sytuacji danego państwa wynikającej z dobrowolnej integracji z innymi państwami (np. akcesji do UE). Dzięki takiemu reżimowi konstytucje obowiązują długo i rzadko są zmieniane. Z poprawkami obowiązują nie tylko XVIII-wieczna konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, lecz także konstytucje niektórych państw europejskich uchwalone w XIX w. (np. Norwegii z 1814 r. i Holandii z 1815 r.) lub w I połowie XX w. (np. Austrii z 1929 r., Irlandii z 1937 r., Włoch z 1947 r. i RFN z 1949 r.), zmieniane później wyjątkowo. Osobliwy jest natomiast przykład Łotwy, która po odzyskaniu niepodległości w 1990 r. przywróciła obowiązywanie swojej konstytucji z 1922 r.
Mamy powody, aby cenić stabilność obowiązywania naszej konstytucji. Polska jako ostatnia spośród byłych państw socjalistycznych uchwaliła nową ustawę zasadniczą. Proces tworzenia podstaw ustrojowych po 1989 r. przebiegał u nas bowiem powoli i z trudem. Najpierw zmieniono jedynie najważniejsze przepisy konstytucji PRL. Następnie ze względu na mało konwencjonalne praktyki prezydenta Lecha Wałęsy uchwalono w 1992 r. małą konstytucję. Tymczasem prace nad nową konstytucją rozpoczęły się już w końcu 1989 r. W efekcie powstało w sumie bodaj 13 projektów wysuniętych głównie przez ówczesne partie polityczne, a także osoby fizyczne. Ich wartość merytoryczna była zróżnicowana. Ale jeśli odrzucić te najbardziej egzotyczne propozycje, to z pozostałych stopniowo wyłaniał się model ustrojowy przyszłej RP.
Dzięki temu powołana na początku 1993 r. Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego mogła przy wsparciu licznych ekspertów skupić się na tworzeniu jednego projektu przyszłej konstytucji Polski. Równolegle prowadzono dyskusje i uzgodnienia polityczne, a też toczono spory doktrynalne. W rezultacie dopiero po 1995 r. udało się osiągnąć pierwsze porozumienia. Ostatecznie kwestie sporne sprawdzały się głównie do treści preambuły do konstytucji oraz zagadnień ochrony życia poczętego. Za sprawą politycznego geniuszu Tadeusza Mazowieckiego, którego miałem szczęście być świadkiem, na posiedzeniu komisji konstytucyjnej zapadła decyzja o aprobacie dla przedstawionej przez niego propozycji tekstu preambuły. Po uchwaleniu nowej ustawy zasadniczej prezydent Aleksander Kwaśniewski przesłał każdemu pełnoletniemu obywatelowi jej egzemplarz. Dla wielu była to zapewne pierwsza książka w domu, a niewykluczone, że u innych wzbogaciła dotychczasowy zbiór złożony z książeczki do nabożeństwa i książki telefonicznej.
Obowiązująca od 17 października 1997 r. Konstytucja RP przeszła już swój chrzest bojowy. Dzięki jej postanowieniom diametralnie zmieniło się prawodawstwo zwykłe. Pod względem zgodności z przepisami nowej konstytucji jest ono badane przez Trybunał Konstytucyjny, który wydał serię cennych interpretacji prawa. Pod rządami nowej konstytucji weszliśmy do NATO i Unii Europejskiej oraz przeprowadziliśmy wiele wyborów powszechnych na różnych szczeblach władzy publicznej.
Kilka lat temu zaimponował mi prezydent Kwaśniewski, zapraszając do siebie wąskie grono profesorów prawa i proponując nam zbadanie, jak funkcjonuje polska konstytucja po dekadzie obowiązywania. W odpowiedzi prof. Kazimierz Działocha zorganizował ponad 150-osobowy zespół badawczy, który po dwóch latach pracy przedstawił w 10 tomach wyniki swoich ustaleń, opublikowanych następnie przez Wydawnictwo Sejmowe w 2010 r. Spotkaliśmy się potem wszyscy na konferencji naukowej w Krakowie. Prezydent wysoko ocenił wtedy nasz wysiłek badawczy, ale poza dobrym słowem niczym nas nie nagrodził. Niestety, władza już tak ma.
Z przeprowadzonych przez nas badań naukowych wyraźnie wynikało, że konstytucja jednoznacznie określiła ustrój Rzeczypospolitej, mimo że pojęcia takie jak „demokratyczne państwo prawne”, „dobro wspólne”, „naród” czy „zasada społecznej gospodarki rynkowej” są bardzo pojemne i nie zawsze przez wszystkich rozumiane tak samo. Nikt w nauce prawa nie kwestionuje natomiast zakresu wolności, praw i obowiązków obywatelskich. Niemal wszyscy są też zadowoleni z jednoznacznego uporządkowania systemu źródeł prawa, a w szczególności z zapewnienia właściwej roli ustawom i aktom wykonawczym oraz definitywnego odrzucenia tzw. prawa powielaczowego. Konstytucja nie przeszkodziła integracji Polski z UE. Niewiele pojawiło się również zastrzeżeń do przyjętego podziału zadań i kompetencji władzy publicznej. Ponadto trzeba pozytywnie ocenić konstytucyjną regulację zagadnień budżetowych, daninowych oraz monetarnych, chociaż lepsze ujęcie niektórych kwestii z pewnością byłoby pożądane. Konstytucja kompleksowo potraktowała też zespół organów ochrony prawnej. Zadbano nawet o to, aby jej postanowień nie można było zmienić na podstawie wniosku posła powracającego nad ranem z jednej z mokotowskich knajp. Gdyby nie to ograniczenie, zapewne z naszej konstytucji pozostałoby dziś już niewiele, biorąc pod uwagę, jak wielu parlamentarzystów kocha restauracje i kluby nocne. Tymczasem przepisy Konstytucji RP zostały zmienione tylko dwa razy (w 2006 r. – art. 56 i w 2009 r. – art. 31 ust. 3 i art. 93 ust. 1) i to z ważnych powodów (chodziło o kwestię ekstradycji obywatela polskiego oraz wyboru na posła lub senatora osoby skazanej prawomocnym wyrokiem).
Mimo tych pozytywnych ocen w nauce prawa konstytucyjnego i w dyscyplinach szczegółowych wciąż zgłasza się wiele różnego rodzaju zastrzeżeń pod adresem obowiązującej konstytucji. Czasami korespondują one z postulatami wprowadzenia konkretnych zmian. Nauka dobrze wypełnia więc swoją rolę, a na jej poglądy powołują się też niektórzy sędziowie oraz adwokaci. Konstytucji należy nie tylko przestrzegać. Trzeba mieć dla niej przede wszystkim szacunek oraz rozumieć, że nie zmienia się jej tak samo często jak bielizny lub skarpetek. Konstytucję czasami nawet trzeba poprawić, ale tylko wtedy gdy jest to konieczne ze względu na obowiązywanie prawa. A obecnie jest to szczególnie istotne w związku z obowiązkiem wypełnienia przez Polskę kryterium konwergencji prawnej, od którego zależy nasze wejście do strefy euro. Nie może pozostać w obecnym brzmieniu przepis art. 227 Konstytucji RP, gdyż zmiana waluty oznacza także zmianę zadań i pozycji prawnej NBP i jego organów. Wprowadzenia takiej modyfikacji wymaga Komisja Europejska. A skoro opozycja deklaruje chęć utrzymania członkostwa Polski w UE, nie powinna utrudniać przeprowadzenia nowelizacji. Wystarczy przecież uchwalić zmianę art. 227 i jako datę wejścia w życie zmienionego przepisu oznaczyć datę przyjęcia Polski do strefy euro.
Obchodziliśmy niedawno 25-lecie naszej transformacji. Szkoda, że najważniejsze uroczystości skoncentrowały się głównie na wzajemnym obdarowywaniu się medalami i odznaczeniami przez ludzi władzy. Można było przecież zorganizować powszechną dyskusję społeczną nad skutkami transformacji. Może ten, który dzisiaj tak mocno ubolewa nad brakiem miejsc pracy i masową emigracją ekonomiczną młodych Polaków, przyznałby się wreszcie do błędu polegającego na bezmyślnym likwidowaniu krajowego przemysłu. Przypuszczam, że trudno byłoby mu pokazać nowe miejsca pracy utworzone dzięki środkom uzyskanym z prywatyzacji, bo te zostały przeznaczone na konsumpcję. Aż prosiło się zatem, aby z okazji 25-lecia transformacji ustrojowej zbadano i oceniono w sposób naukowy stan naszego społeczeństwa i gospodarki, a wyniki badań wraz z wnioskami na przyszłość ogłoszono publicznie. Politycy o tym nie pomyśleli, a nauka nie uczyniła tego z własnej inicjatywy. Trudno jest się jej zresztą dziwić, skoro władza od dawna ma ją za nic.
Nastał teraz czas, w którym bardzo wiele osób chce i proponuje zmiany w konstytucji. Wśród nich znalazła się też premier Ewa Kopacz. Wprawdzie na razie nie wskazała, jakie zmiany w konstytucji uważa za pożądane i dlaczego, ale można sądzić, że ewentualne modyfikacje będą jedynie służyły wprowadzeniu rozwiązań zapewniających Platformie Obywatelskiej dalsze trwanie przy władzy. A przecież konstytucja to nie jest etopiryna, za pomocą której Goździkowa leczy wszelkie swoje bóle! Konstytucja jest własnością narodu, nie zaś rządu lub partii.
Zdecydowanie sprzeciwiam się wszelkim propozycjom zmian konstytucji zgłaszanym w interesie tych, którzy dążą wyłącznie do utrzymania bądź przejęcia władzy. Niedawno mieliśmy zresztą okazję zobaczyć doskonałą ilustrację takiego podejścia. Jeden z kandydatów na prezydenta po przegraniu I tury wyborów natychmiast zaproponował zmiany, które miały zagwarantować mu sukces w II turze. Wprawdzie poniósł porażkę, ale stało się to kosztem 100 mln zł z kasy publicznej. I 6 września naród ma podreptać na referendum ogólnokrajowe, aby wypowiedzieć się w sprawach dla większości Polaków niezrozumiałych bądź obojętnych. A przecież za 100 mln można by nakarmić armię głodujących w naszym kraju dzieci. To jest moja odpowiedź na pytania referendalne!
Może zamiast pytać obywateli o to, czy są za tym, aby wątpliwości w interpretacji prawa podatkowego były rozstrzygane na korzyść podatnika, warto ich zapytać, czy chcą zmiany obecnego ustroju konstytucyjnego w Polsce, skoro większości żyje się źle? Byłoby poważniej. A zamiast pytać obywateli o to, czy są za finansowaniem ugrupowań politycznych z budżetu państwa, należałoby ich spytać, czy organizacja władzy publicznej musi opierać się na dyktacie partii, skoro należy do nich nie więcej niż 1 proc. społeczeństwa? Przypomnijmy, że w okresie PRL rządy partii robotniczo-chłopskiej odpowiadały tylko nielicznym. W 1989 r. dzięki sprzeciwowi wobec obozu panującego zmieniono w Polsce ustrój. Odsunięta od władzy partia nie odrodziła się już nigdy w swojej komunistycznej formule. Natomiast wielu rodaków zaczęło zakładać nowe ugrupowania polityczne, gdyż szybko zorientowali się, że tylko dzięki temu mogą znaleźć miejsce przy żłobie.
Tymczasem zdecydowana większość naszego społeczeństwa nie należy dziś do żadnej partii, a co najwyżej od czasu do czasu sympatyzuje z ugrupowaniem wskazanym przez jakąś znaną rozgłośnię. Ludzie mają już dość partyjnych polityków, którzy pojawiając się w coraz to innych barwach politycznych, zachowują się jak futbolowi kopacze. Nasza scena wyborcza wzbogaca się przez to o egzotycznych kandydatów z czarną teczką bądź estradowym mikrofonem w ręku. Nie wszyscy się z tego śmieją. Część ludzi płacze i modli się o lepsze jutro naszej ojczyzny. Może zamiast domagać się jednomandatowych okręgów wyborczych, warto by zapytać naród, czy zgadza się, aby listy wyborcze były nadal kształtowane przez liderów partii politycznych, a nie przez zwykłych wyborców, typujących cenione przez siebie osoby? Może naród nie chce już oglądać i słuchać ciągle tych samych postaci, które powtarzają w kółko te same androny?
Do zmiany konstytucji należy podchodzić ostrożnie i rozważnie. Zgłaszanie konkretnych propozycji zmian powinna poprzedzać głęboka refleksja nad tym, z jakiego powodu i w czyim interesie chcemy ich dokonać. Może wtedy udałoby się odrzucić wszelkie egzotyczne pomysły i stwierdzić, czy zgadzamy się z następującą tezą: Konstytucja RP wymaga zmiany, gdyż jesteśmy przekonani, że nie realizuje zasady, wedle której „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu” (art. 4 ust. 1), a „RP jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” (art. 2), natomiast konstytucyjne wolności i prawa oraz obowiązki nie są w pełni i zadowalająco realizowane przez organy i instytucje władzy publicznej, gdyż państwo nie działa sprawnie i skutecznie. Tylko zgadzając się z tymi twierdzeniami, zmianę ustawy zasadniczej można uznać za uzasadnioną.
W mojej ocenie poważne zmiany w konstytucji powinny zmierzać w kierunku odejścia od partiokracji, która obecnie decyduje o organizacji władzy ustawodawczej i wykonawczej i która wpływa na tworzenie składu TK. Już słyszę głosy totalnej krytyki przypominającej, że przecież na całym świecie systemy polityczne opierają się na partiach. Zapewniam, że nie mam nic przeciwko ugrupowaniom, które mają wyraźnie określoną orientację ideologiczną (z wyjątkiem ideologii faszyzmu i rasizmu) oraz program polityczny wiążący ich działalność z realizacją celów społecznych i interesu ogólnego. Zakazane powinno być natomiast tworzenie wszelkich partii politycznych, które nie precyzują swojego charakteru i programu lub nastawiają się jedynie na zdobywanie stanowisk na każdym poziomie władzy publicznej. Takich ugrupowań nie powinno się w ogóle rejestrować, a tym bardziej finansować ze środków publicznych. Gdyby dzisiaj członkom partii przyszło finansować jej działalność, to z pewnością chętnych do tworzenia i działania w niej pozostałoby niewielu. Łatwiej jest przecież brać, niż dawać.
Drugi problem, do którego rozwiązania mogłaby przyczynić się zmiana konstytucji, dotyczy władzy ustawodawczej. Moje zastrzeżenia odnoszą się zarówno do procedury wyboru posłów i senatorów, jak i ich liczebności oraz wykonywania zadań legislacyjnych i kontrolnych. Nie miałbym nic przeciwko temu, gdyby konstytucja zastrzegła prawo zgłaszania kandydatów na posłów i senatorów tylko dla wyborców lub ich organizacji z wyłączeniem partii politycznych. Powinna jednak wymagać od kandydatów posiadania od urodzenia obywatelstwa polskiego, niekaralności, wskazania na majątek i źródła utrzymania oraz na stan zdrowia psychicznego umożliwiający sprawowanie mandatu przedstawicielskiego. Tylko w takim przypadku skończyłoby się wreszcie rozdawnictwo miejsc na listach wyborczych zgłaszanych przez partie polityczne. Obywatelu, chcesz, aby posłem lub senatorem była osoba, do której masz zaufanie, to ją zgłoś właściwemu komitetowi wyborczemu. Niech twój kandydat przedstawi wymagane dokumenty i zbierze co najmniej 1 tys. podpisów wyborców oraz czeka na ich werdykt.
Sejm nie musi wcale liczyć 460 posłów. Wystarczy, żeby liczył tylko 160, po 10 z każdego województwa. Uważam że Senat należy zachować, pod warunkiem, że jego skład zostałby ograniczony do 48 osób, po trzy z każdego województwa. Powiedzmy sobie szczerze: takich zmian można by nawet nie dostrzec, ponieważ absencja części posłów i senatorów w pracach parlamentarnych jest wręcz przerażająca. Wielu z nich mobilizuje się dopiero przed głosowaniem dotyczącym niektórych ustaw. Wtedy obowiązuje dyscyplina partyjna i w skrajnych wypadkach chorych parlamentarzystów dowozi się nawet prosto z sali szpitalnej.
Sejm i Senat powinny zająć się niemal wyłącznie działalnością prawodawczą i kontrolną. Od posłów i senatorów nie należy oczekiwać ani wymagać znajomości rzemiosła legislacyjnego. Należy ich natomiast powstrzymać od nieprofesjonalnego „zapisywania” prawa oraz poprawiania przepisów projektów ustaw przygotowanych przez fachowców. Mamy armię wykształconych legislatorów, którzy powinni znaleźć zatrudnienie w kancelariach Sejmu i Senatu. Do dyspozycji pozostają też liczni eksperci. Parlamentarzyści powinni przede wszystkim skoncentrować się na formułowaniu ocen na temat założeń ustawy oraz wynikających z nich propozycji rozwiązań.
Sejm powinien także w większym niż dotychczas stopniu zająć się nadzorem i kontrolą działań egzekutywy. Wymaga to jednak wprowadzenia konstytucyjnego zakazu łączenia mandatu parlamentarzysty z piastowaniem funkcji i stanowisk w administracji publicznej. Poseł będący jednocześnie ministrem nie może przecież kontrolować siebie samego. Zmianie powinna też ulec formuła sprawozdania rządowego składanego corocznie Sejmowi z wykonania budżetu państwa. Potrzebna jest bowiem całościowa ocena działalności rządu oraz jego członków. Sprawozdanie finansowe rządu nie spełnia tego zadania, natomiast absolutorium powinno dotyczyć każdego ministra z osobna.
Trzeci problem związany z funkcjonowaniem obecnej konstytucji dotyczy władzy wykonawczej, a więc zarówno instytucji prezydenta RP, jak i rządu. Dysponujemy bogactwem własnych doświadczeń związanych z wyborem prezydenta RP oraz powoływaniem premiera i ministrów, a także kierowników urzędów centralnych. Warto by wyciągnąć z tego odpowiednie wnioski, aby nie popełniać wciąż tych samych błędów.
Nie zmieniałbym zasadniczo konstytucyjnej pozycji prezydenta RP, bo każdy, kto zostanie nim wybrany, o ile dobrze zrozumie istotę tego urzędu, wcale nie musi tylko pilnować żyrandola. Najważniejszym zadaniem prezydenta RP powinno być dbanie o bezpieczeństwo państwa i jego obywateli. Pojęcia bezpieczeństwa nie należy jednak rozumieć wąsko, ograniczając jego znaczenie do kwestii obronności lub bezpieczeństwa publicznego. Bezpieczeństwu państwa zagrażać może bowiem także źle działający rząd, który unika podjęcia i przeprowadzenia niezbędnych reform. Dlatego prezydent RP powinien mieć konstytucyjnie zagwarantowany wpływ na powoływanie odpowiedniej osoby na urząd premiera. Skoro posłowie i senatorowie nie mogliby łączyć piastowania mandatu ze sprawowaniem funkcji i zajmowaniem stanowisk w administracji publicznej, to premierem i członkami rządu mogłyby jedynie zostać osoby, które nie zasiadają w parlamencie. To zaś realnie przybliżyłoby nas bardzo do idei rządów sprawowanych przez profesjonalistów, nie zaś przypadkowe osoby piastujące kierownicze funkcje w swoich partiach politycznych, rzadko dobrze obeznane w sprawach państwa, społeczeństwa oraz gospodarki. Prezydent RP zyskałby duże pole do popisu, gdyby zechciał rzetelnie i uczciwie wykonywać swoje zadanie. Zwłaszcza gdyby zmieniona konstytucja sugerowała, że przy typowaniu kandydatów na premiera i członków rządu powinien on brać pod uwagę osoby wykazujące się wymaganą wiedzą i doświadczeniem w danym obszarze zadań publicznych oraz nienaganną postawą moralną danego kandydata.
Rząd nie musi się zajmować wszystkim, a zwłaszcza tracić czas na przejażdżki autobusowe lub kolejowe, aby zbliżyć się do narodu. Wystarczy, że uda się wraz z narodem przepełnionymi środkami komunikacji miejskiej na warszawską Pragę. Bądźmy poważni. Władzą publiczną należy w większym niż obecnie stopniu podzielić się z samorządem terytorialnym oraz gospodarczym i zawodowym. Tego właśnie wymaga autentyczna demokracja.
Zmieniona konstytucja powinna także wyraźnie sprzyjać innemu niż dotychczas sposobowi wyznaczania priorytetów rządu. Jego działalność koncentruje się obecnie na programowaniu i planowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego i działalności prawodawczej, a także na realizacji naszych uprawnień i obowiązków w UE. Może warto zastanowić się nad powoływaniem trzech wicepremierów, którzy odpowiadaliby odpowiednio za wykonywanie zadań rządu w tych trzech wymienionych obszarach. Premier i ministrowie powinni mieć czas, aby uczestniczyć w obradach plenarnych lub komisyjnych Sejmu i Senatu i dostarczać im wszelkie informacje i wyjaśnienia w ramach kontroli bieżącej rządu.
Ale wróćmy już na ziemię. Czy możliwa jest zmiana konstytucji, która pozbawiłaby władzy partie polityczne oraz zapewniłaby ponownie realizację Monteskiuszowskiej zasady podziału władz? Uważam, że jest, ale trzeba ją dobrze przygotować i przeprowadzić, najlepiej w trybie mądrze zorganizowanego referendum ogólnokrajowego. Należałoby je jednak poprzedzić szeroko przeprowadzoną edukacją medialną wyjaśniającą społeczeństwu cel i sens oraz skutki przeprowadzonych zmian. Być może w tym celu powinna powstać organizacja pod nazwą „Los desperados”.
Nie miałbym nic przeciwko temu, gdyby konstytucja zastrzegła prawo zgłaszania kandydatów na posłów i senatorów tylko dla wyborców lub ich organizacji z wyłączeniem partii politycznych
Od posłów i senatorów nie należy wymagać znajomości rzemiosła legislacyjnego. Należy ich natomiast powstrzymać od nieprofesjonalnego „zapisywania” prawa oraz poprawiania przepisów projektów ustaw przygotowanych przez fachowców.