Subskrybuj nas na Youtube
Jedną ze spraw kłopotliwych dla ustawodawcy pozostaje umiejętne konstruowanie przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia. Prawidłowe ukształtowanie takiego przepisu wpływa nie tylko na poprawność konstrukcyjną tekstu prawnego, lecz także na możliwość zrealizowania kompetencji prawodawczej przez organ władzy wykonawczej. Innymi słowy: poprawne działanie ustawodawcy przekłada się na przyszłe spójne i zrozumiałe wypowiedzi normatywne rozporządzeniodawcy.
Wydawałoby się, że ustalone konstytucyjnie i rozwinięte w orzecznictwie i piśmiennictwie reguły konstruowania upoważnień ustawowych powinny być już jasne dla legislatywy. Niestety – dochowanie konstytucyjnego wymogu, by upoważnienie składało się z kilku obligatoryjnych elementów – wskazanie materii, która ma być uregulowana w akcie wykonawczym, upoważnionego organu i wytycznych do treści aktu – wciąż w niektórych przypadkach nastręcza trudności.
Oto w jednej z ostatnio uchwalonych ustaw znajdujemy przepis upoważniający w brzmieniu: „minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb postępowania ze środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami kategorii 1, ich mieszaninami lub odpadami, produktami leczniczymi, zepsutymi, sfałszowanymi lub którym upłynął termin ważności, zawierającymi w swoim składzie środki odurzające, substancje psychotropowe lub prekursory kategorii 1, uwzględniając w szczególności wymogi zabezpieczenia przed ich niewłaściwym użyciem, sposoby niszczenia tych środków w zależności od ich rodzaju i ilości oraz podmioty obowiązane do pokrywania kosztów związanych z niszczeniem tych środków”.
Przepis budzi wątpliwości. Każde upoważnienie powinno rozróżniać materię przekazaną do uregulowania w rozporządzeniu i wytyczne do treści. W praktyce legislacyjnej wytyczne wyraża się sformułowaniami typu „uwzględniając”, „biorąc pod uwagę” etc. Jeśli przyjąć, że w omawianym upoważnieniu wyrazy następujące po sformułowaniu „uwzględniając w szczególności” są wytycznymi dla rozporządzeniodawcy, to trudno, by mógł się on kierować „sposobami niszczenia środków” czy „podmiotami obowiązanymi”. Te dwie kwestie przynależą przecież do kategorii treści aktu, a nie kierunku rozstrzygnięcia prawodawczego. Gdyby z kolei założyć, że ustawodawca niezbyt zręcznie skonstruował przepis upoważniający i niejako „rozdzielił” materię przekazaną do uregulowania wąską wytyczną („uwzględniając w szczególności wymogi zabezpieczenia przed ich niewłaściwym użyciem”), to doszlibyśmy do wniosku, że dwa ostatnie elementy składające się na tę materię są pozbawione wytycznych. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca – wytyczne powinny odnosić się do każdego elementu materii przewidzianego w upoważnieniu. Inaczej doszłoby do uchybienia regule, że cała treść aktu wykonawczego powinna być „ukierunkowana” przez ustawę. Można poszukiwać wytycznych w innych jednostkach redakcyjnych ustawy, ale to znacznie utrudniałoby rekonstruowanie normy upoważniającej.
Przygotowanie dobrego upoważnienia ustawowego wymaga prócz wiedzy także wyobraźni i umiejętności przewidzenia skutków prawodawczej ingerencji. Ustawodawca musi odpowiedzieć sobie na pytania: jak ma wyglądać akt wykonawczy? Jakie treści w nim zawrzeć? Jak poprawnie rozdzielić materię ustawową od podustawowej? Jak zapewnić spójność między unormowaniami? O skuteczności ustawy częstokroć przesądzają przepisy wykonawcze; stąd tak ważna jest jakość norm upoważniających do wydawania rozporządzeń. Nie idzie tu o wygodę rządowego legislatora, ale o to, czy umiejętnie skonstruowano przepisy, z których buduje się normę prawną. Wadliwa konstrukcyjnie norma upoważniająca może prowadzić do trudności w wykonaniu upoważnienia, a także skutkować uznaniem go za niekonstytucyjne.