Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Wydawałoby się, że ustalone konstytucyjnie i rozwinięte w orzecznictwie i piśmiennictwie reguły konstruowania upoważnień ustawowych powinny być już jasne dla legislatywy. Niestety – dochowanie konstytucyjnego wymogu, by upoważnienie składało się z kilku obligatoryjnych elementów – wskazanie materii, która ma być uregulowana w akcie wykonawczym, upoważnionego organu i wytycznych do treści aktu – wciąż w niektórych przypadkach nastręcza trudności.
Oto w jednej z ostatnio uchwalonych ustaw znajdujemy przepis upoważniający w brzmieniu: „minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb postępowania ze środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami kategorii 1, ich mieszaninami lub odpadami, produktami leczniczymi, zepsutymi, sfałszowanymi lub którym upłynął termin ważności, zawierającymi w swoim składzie środki odurzające, substancje psychotropowe lub prekursory kategorii 1, uwzględniając w szczególności wymogi zabezpieczenia przed ich niewłaściwym użyciem, sposoby niszczenia tych środków w zależności od ich rodzaju i ilości oraz podmioty obowiązane do pokrywania kosztów związanych z niszczeniem tych środków”.
Przepis budzi wątpliwości. Każde upoważnienie powinno rozróżniać materię przekazaną do uregulowania w rozporządzeniu i wytyczne do treści. W praktyce legislacyjnej wytyczne wyraża się sformułowaniami typu „uwzględniając”, „biorąc pod uwagę” etc. Jeśli przyjąć, że w omawianym upoważnieniu wyrazy następujące po sformułowaniu „uwzględniając w szczególności” są wytycznymi dla rozporządzeniodawcy, to trudno, by mógł się on kierować „sposobami niszczenia środków” czy „podmiotami obowiązanymi”. Te dwie kwestie przynależą przecież do kategorii treści aktu, a nie kierunku rozstrzygnięcia prawodawczego. Gdyby z kolei założyć, że ustawodawca niezbyt zręcznie skonstruował przepis upoważniający i niejako „rozdzielił” materię przekazaną do uregulowania wąską wytyczną („uwzględniając w szczególności wymogi zabezpieczenia przed ich niewłaściwym użyciem”), to doszlibyśmy do wniosku, że dwa ostatnie elementy składające się na tę materię są pozbawione wytycznych. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca – wytyczne powinny odnosić się do każdego elementu materii przewidzianego w upoważnieniu. Inaczej doszłoby do uchybienia regule, że cała treść aktu wykonawczego powinna być „ukierunkowana” przez ustawę. Można poszukiwać wytycznych w innych jednostkach redakcyjnych ustawy, ale to znacznie utrudniałoby rekonstruowanie normy upoważniającej.
Przygotowanie dobrego upoważnienia ustawowego wymaga prócz wiedzy także wyobraźni i umiejętności przewidzenia skutków prawodawczej ingerencji. Ustawodawca musi odpowiedzieć sobie na pytania: jak ma wyglądać akt wykonawczy? Jakie treści w nim zawrzeć? Jak poprawnie rozdzielić materię ustawową od podustawowej? Jak zapewnić spójność między unormowaniami? O skuteczności ustawy częstokroć przesądzają przepisy wykonawcze; stąd tak ważna jest jakość norm upoważniających do wydawania rozporządzeń. Nie idzie tu o wygodę rządowego legislatora, ale o to, czy umiejętnie skonstruowano przepisy, z których buduje się normę prawną. Wadliwa konstrukcyjnie norma upoważniająca może prowadzić do trudności w wykonaniu upoważnienia, a także skutkować uznaniem go za niekonstytucyjne.
