Subskrybuj nas na Youtube
Osiemnaście lat funkcjonowania konstytucji w różnych konfiguracjach politycznych pokazało, iż niektóre zawarte w niej rozwiązania są dysfunkcjonalne z punktu widzenia sprawnego zarządzania państwem we współczesnych świecie. Jednym z nich jest dualizm władzy wykonawczej. Dwugłowość egzekutywy często przedstawiana jest jako owoc kompromisu mający świadczyć o mądrości elit ją przygotowujących lub też jako swoisty bezpiecznik mający z kolei bronić instytucje państwa przed dominacją jednej opcji politycznej.
Pierwszy argument można obalić, czytając stenogramy z posiedzeń sejmowej komisji konstytucyjnej i przeglądając prasę z tamtego okresu (ujrzymy w nich raczej ścieranie się różnych koncepcji niż dążenie do kompromisu). Z kolei drugi – ten o bezpieczniku – został chyba wymyślony przez osobę nie do końca orientującą się w meandrach prawa ustrojowego. Przede wszystkim dlatego, że owym bezpiecznikiem jest przyjęty w konstytucji trójpodział władz. To ta zasada charakteryzująca wszystkie demokratyczne ustawy zasadnicze jest gwarancją równowagi instytucjonalnej w państwie. To realnie istniejący trójpodział władzy najlepiej chroni prawa i wolności obywatelskie.
Patrząc na doświadczenia kohabitacji z lat 1991–2001 i 2007–2010 widać dysfunkcjonalność takiego modelu. W przypadku rozpoczęcia prac nad nowelizacją konstytucji należy rozważyć możliwość stworzenia jednolitej władzy wykonawczej. W takim modelu wiodące miejsce winno przypaść prezydentowi RP. Powinien stać na czele, kierować władzą wykonawczą i uczestniczyć w bieżącym administrowaniu krajem. W dzisiejszej Polsce to właśnie prezydent ma najszerszą demokratyczną legitymizację. To w wyborach prezydenckich – będących starciem nie tylko programów, ale przede wszystkim osobowości – Polacy uczestniczą najchętniej. Jeżeli w wyborach do Parlamentu Europejskiego bierze udział około jednej czwartej elektoratu, a w wyborach do Sejmu i Senatu niecała połowa, to wybory prezydenckie regularnie aktywizują ponad połowę obywateli (w niedawnej drugiej turze frekwencja wyniosła 55 proc.). Te wskaźniki powinny dać do myślenia inicjatorom zmian konstytucyjnych. Paradoksem jest, że organ państwa cieszący się szerokim poparciem społecznym ma tak nikłe kompetencje. Innym paradoksem jest ograniczenie kadencji prezydenckich do dwóch, przy jednoczesnym braku takiego ograniczenia dla mającego o wiele większe kompetencje prezesa Rady Ministrów. Wzmocnienie kompetencji prezydenta nie może oznaczać likwidacji funkcji premiera. Tradycji konstytucyjnej nie jest przecież obca – już od Pierwszej Rzeczypospolitej – tradycja urzędu kanclerza. Premier powinien być organizatorem prac rządu, którego polityczny plan działania winien nakreślać prezydent. Uczynienie z niego szefa władzy wykonawczej wymagałoby wyposażenia go w dwa podstawowe instrumenty: przewodniczenia obradom Rady Ministrów i możliwości wydawania rozporządzeń z mocą ustawy na podstawie ustawowego upoważnienia. Przy kształtowaniu pozycji prezydenta można posiłkować się rozwiązaniami francuskimi. Wzmocnieniu winny towarzyszyć zmiany ugruntowujące trójpodział władzy. Można rozważyć zakaz łączenia funkcji ministerialnych i parlamentarnych oraz ograniczyć wpływ władzy ustawodawczej na sądownictwo (np. poprzez regulację, że kandydatów na funkcje sędziów Trybunału Konstytucyjnego przedstawiają poszczególne Izby Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sejm może tylko zagłosować za konkretną kandydaturą, bez możliwości wskazywania własnej).
Kolejną wartą rozważenia zmianą jest obszerniejsza konstytucjonalizacja instytucji referendum. Efektem dynamicznych zmian społecznych w ostatnich 25 latach jest pojawienie się wielu wyborców przejawiających postawy obywatelskie. Wyraża się to w coraz częstszym korzystaniu z przysługującym im praw politycznych takich jak referendum lokalne czy obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Włączenie jak najszerszej grupy obywateli w proces podejmowania najistotniejszych decyzji o życiu publicznym jest także warunkiem budowy nowoczesnego państwa, a także szansą na przełamanie fatalnej tradycji przeciwstawiania społeczeństwu państwa. Państwo jest bowiem polityczną organizacją społeczeństwa. Nie są to dwie odrębne, opozycyjnie nastawione wobec siebie przestrzenie. Sztywne państwowe ramy instytucjonalne muszą być uzupełniane przez postulaty społeczne. Dlatego warta rozważenia jest propozycja obligatoryjnego przeprowadzania referendum ogólnokrajowego w sytuacji zebrania miliona podpisów. Można rozważyć obniżenie progu, od którego wynik referendum jest wiążący, np. z 50 proc. na 30 proc. uprawionych do głosowania. Z pewnością wpłynęłoby to pozytywnie na identyfikację obywateli z państwem, na poczucie, że przy decyzjach państwowych głos obywateli jest uważnie brany pod uwagę.
Łączy się z tym kwestia reformy prawa wyborczego. Dziś coraz głośniej padają postulaty odejścia od proporcjonalności jako zasady wyborczej. Wymagałoby to zmiany ustawy zasadniczej. Moim zdaniem nie byłoby korzystne radykalne zmienianie zasad prawa wyborczego. Warty rozważenie jest system mieszany, tj. proporcjonalno-większościowy. Połowa posłów wybierana na zasadach proporcjonalnych z list partyjnych z zachowaniem klauzuli 5 proc., a połowa w wyborach większościowych w jednomandatowych okręgach wyborczych. System taki z jednej strony zapewniałby stabilność zaplecza rządowego, a z drugiej nie blokował możliwości uzyskania mandatu przez popularnych kandydatów pozapartyjnych.