Subskrybuj nas na Youtube
Niedawny wybór nowego generalnego inspektora ochrony danych osobowych to dobry moment, by rozpocząć dyskusję o rozszerzeniu mandatu tej instytucji na kwestie dostępu do informacji publicznej.
W administracji wrze od dawna. Początkowo jednak urzędnicy wyłącznie między sobą uskarżali się na obywateli zasypujących ich wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Od pewnego czasu widać jednak, że pogląd o rzekomym nadużywaniu prawa dostępu do informacji zaczyna się przebijać do debaty publicznej. W zeszłym roku w wywiadzie dla DGP minister Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji, stwierdził: „Praktyka stosowania dostępu do informacji publicznej uświadomiła nam pewne praktyczne problemy. Te przepisy stworzono, aby funkcjonował obywatelski mechanizm obserwacji władzy. Ludzie mogą pytać i patrzeć rządzącym na ręce. Ale ten sam mechanizm prawny jest używany – mówię to z pełną odpowiedzialnością – także przeciwko państwu”.
Przejrzystość wrogiem zaufania
Prawo do informacji publicznej i sama idea transparentnego rządu rzeczywiście pełna jest paradoksów i sprzeczności. W debacie publicznej powiela się często pogląd, że pozytywnie na poziom zaufania do państwa wpływa większa przejrzystość instytucji i szerszy dostęp do informacji na ich temat. Działać to ma na prostej zasadzie – ufamy bardziej tym, których dobrze znamy. Paradoksalnie jednak większa transparentność często jest wrogiem zaufania. W 2002 r. Kościołowi katolickiemu ufało ponad trzy czwarte obywateli. Kiedy zaczęliśmy dowiadywać się nieco więcej chociażby na temat spraw finansowych Kościoła, zaufanie do niego zaczęło systematycznie spadać, do 64 proc. w 2014 r. Z kolei instytucja niezwykle hermetyczna, jaką z natury jest wojsko, niezmiennie cieszy się zaufaniem trzech na czterech Polaków. Również Unia Europejska nieustannie znajduje się na szczytach rankingów zaufania, mimo że o jej działaniach przeciętny obywatel wie niewiele, a jak pokazuje frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego, nie czuje też potrzeby zachowywania na owe działania większego wpływu.
Bułgarski filozof polityki Iwan Krastew sugeruje wręcz, że daleko posunięta przejrzystość może rujnować zaufanie obywateli do państwa. Czy zatem czeka nas nieunikniony odwrót od idei otwartego rządu, zanim jeszcze na dobre udało nam się ją w Polsce zakorzenić? Czy zamiast myśleć o rozszerzaniu dostępu do informacji publicznej, należy się skupić na obronie status quo, które przynajmniej na poziomie ustawodawstwa jest dość liberalne?
Najlepszym rozwiązaniem może się okazać ucieczka do przodu poprzez wprowadzenie do gry nowego, silnego aktora w postaci niezależnego organu odpowiedzialnego za promowanie i monitorowanie wysokich standardów w dziedzinie dostępu do informacji publicznej. Pomysł nie jest nowy, ale gdy obserwuje się praktykę w dziedzinie dostępu do informacji, wydaje się dziś zasadny bardziej niż kiedykolwiek.
Bez oczekiwania na wniosek
Kilkanaście lat funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej pokazało, że regulacja ta – mimo wielu pomniejszych niedociągnięć – nie wymaga rewolucyjnych zmian. Problemy zaczynają się w administracyjnej praktyce jej stosowania, gdzie nagminne jest ćwiczenie cierpliwości wnioskodawców. Dostępu do informacji odmawia się bez zachowania formy decyzji administracyjnej, udziela się informacji niepełnej czy wręcz szczątkowej, czy też zwleka z odpowiedzią na wniosek. Drugi ważny problem to bierność administracji w tzw. proaktywnym udostępnianiu informacji, czyli publikowaniu informacji bez oczekiwania na wniosek. W tym względzie warto też zwrócić uwagę na niemały bałagan na stronach internetowych instytucji publicznych, które często występują w dwóch wersjach. Jedna to Biuletyn Informacji Publicznej wyglądem przypominający początki ery WWW. Druga to z kolei wersja oficjalna ze wszystkimi ozdobnikami i technicznymi fajerwerkami.
We wszystkich tych przypadkach można oczywiście monitować odpowiednie instytucje kontrolne (Najwyższa Izba Kontroli czy rzecznik praw obywatelskich) czy dochodzić swoich praw na drodze sądowej. Trafne chyba jednak będzie stwierdzenie, że dostęp do informacji publicznej nie ma w tej chwili w administracji swojego prawdziwego adwokata. Mowa o instytucji, która będzie wyznaczać i monitorować standardy zarządzania informacją i dostępu do niej, zarówno na wniosek, jak i poprzez serwisy internetowe czy inne kanały. Nieodzownym elementem mandatu takiej instytucji musi być również kompetencja do nakładania sankcji na organy administracji, które nie przestrzegają owych standardów, a zwłaszcza notorycznie prowadzą z obywatelami proceduralne rozgrywki, korzystając z dziurawych przepisów postępowania administracyjnego. Do dyskusji pozostaje kwestia, czy organ taki powinien mieć także status organu odwoławczego w indywidualnych sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej.
Koncepcja niezależnej, silnej instytucji na straży standardów otwartego rządu przyjęła się w wielu państwach, m.in. Wielkiej Brytanii, Kanadzie, Australii, a także w Słowenii. Promuje ją także OECD w niedawno wydanych „Zasadach administracji publicznej” (Principles of Public Administration). Warto zauważyć, że rozwiązanie takie nie jest zarezerwowane wyłącznie dla najbardziej rozwiniętych państw o dużej tradycji transparentnej administracji. Pod koniec 2014 r. Albania uchwaliła nową ustawę o dostępie do informacji publicznej, która powołała urząd komisarza ds. informacji publicznej (i ochrony danych osobowych). Albański komisarz ma o tyle silną pozycję, że oprócz kompetencji kontrolnych, a także pełnienia roli organu odwoławczego w sprawach dostępu do informacji, może nakładać surowe kary finansowe na instytucje, a nawet indywidualnych urzędników, którzy blokują dostęp do informacji.
Wprowadźmy symboliczne opłaty
W tym momencie musi paść pytanie o koszty i sens rozbudowywania biurokracji. Najprostszym rozwiązaniem łagodzącym podobne zarzuty wydaje się rozszerzenie mandatu generalnego inspektora ochrony danych osobowych o sprawy dostępu do informacji publicznej, zamiast tworzenia zupełnie nowego organu. Taki model odzwierciedla też duży związek między kwestią dostępu do informacji oraz kwestiami zarządzania informacją (danymi) w posiadaniu administracji, czym GIODO obecnie się zajmuje.
Nie ma przy tym wątpliwości, że wzmocnienie finansowe i kadrowe tej instytucji byłoby w takim wariancie niezbędne. Jako źródło finansowania warto rozważyć wprowadzenie absolutnie symbolicznych, ale obowiązujących w każdym przypadku opłat za dostęp do informacji publicznej na wniosek. To cena, którą warto zapłacić, żeby prawa do informacji skuteczniej bronić.
