Subskrybuj nas na Youtube
Przy tworzeniu prawa miejscowego niekiedy konieczne jest wprowadzenie przepisów wchodzących w życie z wcześniejszą datą. Samorządy powinny jednak bardzo dobrze uzasadnić te wyjątkowe sytuacje
Chociaż kwestia ta została uregulowana w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.; dalej: u.o.a.n.), to jednak wciąż przysparza problemów.
Aktem normatywnym jest ustawa, rozporządzenie, a także akt prawa miejscowego (np. uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). Jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wyraża generalną zasadę, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W art. 5 u.o.a.n.ustawodawca przewidział wyjątek od zasady, wskazując, że powyższe nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W granicach prawa
I właśnie ten ostatni przepis powoduje, że dochodzi do naruszeń przy tworzeniu aktów prawa miejscowego przez organy stanowiące JST. Często bywa tak, że choć z punktu widzenia obywatela wprowadzane z datą wsteczną zmiany są korzystne, to jednak takie zapisy są sprzeczne z zasadą legalizmu. Naruszona bowiem zostaje podstawowa reguła działania organów stanowiących JST na podstawie i w granicach prawa.
Z wzajemnego stosunku art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. wynika jednak, że zakaz z art. 4 ust. 1 nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niego odstąpić, stosując przy nadawaniu wstecznej mocy obowiązującej danego aktu wspomniany art. 5. Warunkiem koniecznym dla zastosowania takiego uregulowania jest to, by taka operacja nie sprzeciwiała się zasadom demokratycznego państwa prawa, a wprowadzany akt polepszał sytuację prawną niektórych adresatów danej normy i zarazem nie pogarszał sytuacji prawnej pozostałych adresatów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r., sygn. akt K 26/99, OTK 2000 nr 6, poz. 186).
Na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można mówić o wyjątkowość i kontrowersyjność zezwolenia ustawodawcy na takie działania. Problemem jest choćby pojemność i niedookreśloność pojęć będących warunkami uprawniającymi do takiego działania, tj. zwrotu „demokratyczne państwo prawne” oraz sformułowania „zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie”.
W praktyce powinnością organu stanowiącego JST jest dokonanie oceny zapisu (wprowadzającego wsteczną moc obowiązującą uchwały) pod kątem warunków określonych w art. 5 u.o.a.n. Ocena ta powinna wynikać z gruntownego uzasadnienia. Można więc przyjąć, że wprowadzenie wstecznej mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego jest możliwe, o ile:
– po pierwsze: nastąpi polepszenie sytuacji prawnej niektórych adresatów wprowadzanych norm przy jednoczesnym niepogorszeniu sytuacji innych adresatów,
– po drugie: organ stanowiący należycie i wyczerpująco uzasadni konieczność wprowadzenia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną przez podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że mimo działania aktu normatywnego wstecz będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa.
Uwaga na podatki
Podkreślenia wymaga, że szczególną ostrożność trzeba zachować przy wprowadzaniu z mocą wsteczną uregulowań w zakresie przepisów podatkowych (np. podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych). Jak wskazuje się w orzecznictwie, wprowadzenie przepisów podatkowych co do podatków o zamkniętych stanach podatkowych (obowiązek podatkowy i zobowiązanie podatkowe powstają równocześnie, np. podatek od czynności cywilnoprawnych) z mocą wsteczną jest niedopuszczalne ze względu na zmianę sytuacji prawnej dla czasu przeszłego. Natomiast przy otwartym stanie faktycznym (np. podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych) moc wsteczna aktu jest jak najbardziej dopuszczalna, bo i tak akt regulujący wysokość podatku dotyczy zdarzeń przyszłych.
W świetle obowiązujących przepisów oraz zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego przyjąć należy, że ustalenie terminu wejścia w życie określonego aktu prawa miejscowego (uchwały) z wsteczną mocą obowiązującą bez wykazania, zgodnie z art. 5 u.o.a.n., przyczyn i okoliczności uzasadniających wsteczne obowiązywanie aktu, nienaruszających zasady demokratycznego państwa prawnego, stanowi naruszenie zarówno art. 5 u.o.a.n., jak i zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP.
Dodać również należy, że oceny prawidłowości wprowadzanych m.in. z mocą wsteczną norm prawnych dokonują właściwe organy nadzoru. Mowa o wojewodach i regionalnych izbach obrachunkowych, które w ramach postępowania nadzorczego sprawują kontrolę legalności aktów prawa miejscowego JST. W przypadku uznania, że postanowienia danego aktu są sprzeczne z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 u.o.a.n., wydawane są rozstrzygnięcia nadzorcze, które w gruncie rzeczy sprowadzają się do orzeczenia nieważności zapisów.
Niektórzy przeciw
Na marginesie warto jeszcze wspomnieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pojawiały się również odosobnione stanowiska, że stosowanie wyjątkowego mechanizmu z art. 5 u.o.a.n. jest wyłączone wobec aktów prawa miejscowego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 632/10, wskazano np., że art. 5 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Podobne wątpliwości pojawiały się również w orzeczeniach regionalnych izb obrachunkowych. Były to jednak stanowiska marginalne. Znaczna większość orzecznictwa i doktryny dopuszcza stosowanie art. 5 u.o.a.n. do aktów prawa miejscowego.
