Jeśli państwa decydują się na wprowadzenie przepisów uprawniających do odszkodowania, powinny to czynić w sposób jasny i spójny
Brak kompleksowych rozwiązań prawnych dotyczących reprywatyzacji oraz związane z tym trudności w dochodzeniu roszczeń przez dawnych właścicieli i ich spadkobierców powoduje, że wielu z nich szuka sprawiedliwości przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Zakomunikowana niedawno skarga państwa Dobrzańskich (skarga nr 64128/12) to sprawa szczególna, gdyż dotyczy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za utracone korzyści właścicieli, których mienie zostało wywłaszczone na podstawie nieważnych decyzji.
Fakty
W 1951 r. nieruchomość w miejscowości Niwka (woj. śląskie, obecnie dzielnica Sosnowca) została wywłaszczona przez władze komunistyczne bez odszkodowania. Pięćdziesiąt lat później, w 2002 r., minister gospodarki stwierdził nieważność aktu wywłaszczeniowego. Nieruchomość została zwrócona spadkobiercom właścicieli, jednak w 2008 r. wystąpili oni z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści za okres od dnia wejścia w życie Konstytucji RP do dnia zwrotu nieruchomości. Pozew został oddalony, gdyż w ocenie sądów orzekających w przypadku nieważnych decyzji wydanych przed 2004 r. dochodzenie odszkodowania z tytułu utraconych korzyści było wykluczone.
Rzeczywiście, przepisy obowiązujące do 2003 r. ograniczały zakres odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem nieważnych decyzji do realnie poniesionej straty. W 2003 r. ograniczenie to – w zakresie, w jakim odnosiło się do szkód powstałych od dnia wejścia w życie Konstytucji RP – zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne (sygn. akt K 20/02). Wyrok został wykonany ustawą z 17 czerwca 2004 r. zmieniającą kodeks cywilny (Dz.U. nr 162, poz. 1692) i wprowadzającą nowe zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Ustawa stanowiła jednak, że przepisy dotychczasowe stosuje się do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, nie wyjaśniając, jak należy rozumieć to pojęcie. Doprowadziło to do poważnych rozbieżności orzeczniczych. Według jednego stanowiska przepisy dotychczasowe, wyłączające odszkodowanie za lucrum cessans, należało stosować zawsze, gdy nieważna decyzja została wydana przed 2004 r. Według drugiego – tylko wtedy, gdy zarówno decyzja pierwotna, jak i decyzja stwierdzająca jej nieważność zostały wydane przed tą datą. Wykładnię ujednoliciła dopiero uchwała Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. (sygn. III CZP 112/10) ustalająca, że przepisy dotychczasowe stosuje się wobec wszystkich nieważnych decyzji wydanych przed 2004 r., niezależnie od tego, kiedy została stwierdzona ich nieważność i kiedy nastąpiła utrata korzyści.
Skarga do ETPC
W swojej skardze do ETPC państwo Dobrzańscy argumentują, że rozbieżne orzecznictwo SN pozbawiło ich prawa do pełnej rekompensaty z tytułu bezprawnego wywłaszczenia, co stanowiło nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. Warto pokrótce przyjrzeć się temu zarzutowi w świetle dotychczasowego orzecznictwa ETPC.
Właściwość czasowa ETPC co do zasady nie obejmuje aktów wywłaszczeniowych z okresu sprzed związaniem się przez dane państwo konwencją. Jeśli jednak decyzja, na podstawie której dokonano wywłaszczenia, zostanie unieważniona ex tunc, a stan naruszenia prawa własności w dalszym ciągu będzie trwał, może dojść do pogwałcenia przepisów konwencji. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia m.in. w sprawie Zwierzyński przeciwko Polsce (skarga nr 34049/96), gdzie pomimo decyzji stwierdzającej nieważność wywłaszczenia dokonanego w latach 50. nieruchomość nie została zwrócona skarżącemu. ETPC uznał, że skoro decyzja przywracała własność, to od momentu jej wydania wszelkie działania opóźniające restytucję stanowiły pogwałcenie konwencji.
W sprawie państwa Dobrzyńskich nieruchomość jednak zwrócono, a z dotychczasowego orzecznictwa raczej nie wynika, by konwencja zobowiązywała państwa nie tylko do restytucji mienia, ale i do pokrycia utraconych korzyści. Odmienne orzeczenie miałoby więc charakter precedensowy.
Skarżący mogą jednak również wykazać, że to prawo krajowe przyznawało prawo do pełnego odszkodowania, które z powodu rozbieżnego orzecznictwa nie mogło zostać zrealizowane. ETPC podkreśla bowiem, że choć państwa nie mają obowiązku dokonać reprywatyzacji, to jednak gdy przyznają byłym właścicielom określone roszczenia, są one chronione gwarancjami konwencyjnymi jako odrębne mienie w rozumieniu art. 1 protokołu nr 1 do konwencji. Ale prawo polskie regulowało przedmiotową materię w sposób nieprecyzyjny i do 2011 r. część sądów była skłonna przyznać właścicielom odszkodowanie obejmujące utracone korzyści. Dopiero uchwała SN ostatecznie odebrała taką możliwość.
Ochrona praw jednostki
W niektórych sytuacjach podobny brak precyzji ustawodawcy może nawet prowadzić do naruszenia konwencji. Jeśli bowiem państwa zdecydują się na wprowadzenie przepisów uprawniających do odszkodowania, powinny to czynić w sposób jasny i spójny, aby nie dopuścić do nadmiernych rozbieżności orzeczniczych, wywołujących stan trwałej niepewności prawa. Przykładu takiej sytuacji dostarcza wyrok w sprawie Plechanow przeciwko Polsce (skarga nr 22279/04). W sprawie tej, z powodu rozbieżności orzeczniczych, skarżący nie mogli ustalić, jaki podmiot wskazać jako pozwanego w sprawie o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez decyzję administracyjną wydaną przed 1990 r., przez co ich pozew został odrzucony. Trybunał uznał, że stan niepewności prawnej był na tyle istotny, że uniemożliwił skarżącym realizację przysługującego im roszczenia, co stanowiło naruszenie prawa własności.
Oceniając sprawę państwa Dobrzańskich, ETPC będzie jednak musiał wziąć pod uwagę, że sąd II instancji oparł swój wyrok już na uchwale SN ujednolicającej orzecznictwo. Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 kwietnia 2014 r. (sygn. SK 56/12) ocenił, że rozbieżności na tle stosowania omawianych przepisów nie były na tyle znaczące, by można było mówić o naruszeniu konstytucji. Przedstawił również wiele argumentów potwierdzających słuszność interpretacji dokonanej przez SN w uchwale.
Sprawę państwa Dobrzańskich warto jednak obserwować, gdyż pomyślne dla skarżących rozstrzygnięcie może otworzyć drogę do dochodzenia odszkodowania wielu właścicielom wywłaszczonym w okresie PRL, których obecne przepisy pozbawiają takiej możliwości.