Założenia do projektów ustaw miały usprawnić rządowy proces legislacyjny, ale w praktyce go spowolniły. Pisanie ogólników zawsze bowiem nastręcza wątpliwości interpretacyjnych - mówi w wywiadzie dla DGP prof. Bogumił Szmulik, kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego i Współczesnych Systemów Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, radca prawny Kancelaria Radców Prawnych Szmulik i Wspólnicy Sp. k.

Co jest piętą achillesową naszej legislacji?

Myślę, że nawet nie jakość czy ilość tworzonego prawa, ale jego oderwanie od skutków o charakterze ekonomicznym i społecznym. W trakcie tworzenia prawa zbyt mało uwagi się poświęca się treści i znaczeniu osrów, przy czym urzędy centralne zatrudniają zbyt mało analityków ekonomicznych. W USA ekonomiczna analiza prawa była znana już w latach 60-tych XX w. W Polsce w procesie legislacyjnym wciąż dominuje optyka interesu politycznego i życzeniowego myślenia o wprowadzanych regulacjach. To na szczęście się zmienia, czego przykładem mogą być ustawy deregulacyjne opracowane w Ministerstwie Sprawiedliwości, wyposażone w profesjonalne, rozbudowane osry. Niestety analityków i ekonomistów nie ma w składzie Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, co moim zdaniem powinno być zmienione. Wydaje się, że taka wzmocniona o myśl ekonomiczną rada mogłaby być silnym instytucjonalnym wsparciem RCLu podczas procesu tworzenia prawa. Zreformowana rada mogłaby oprócz opinii prawnych przedstawiać kompleksowe analizy ekonomiczne dotyczące projektowanych ustaw.

Czy reformy rządowej legislacji przynoszą jakieś efekty?

Z całą pewnością tak, ale z finalną oceną trzeba jeszcze poczekać. Na pewno reformy nie mają charakteru systemowego, bo nie są normowane ustawowo, co w przypadku ewentualnej zmiany ekipy rządowej pod koniec 2015 r. oznaczać może demontaż funkcjonujących obecnie w KPRM „filtrów bezpieczeństwa”, które zmniejszają liczbę projektów ustaw.

Czy mamy dziś gwarancję, że historia w stylu "lub czasopisma" się nie powtórzy?

Afer legislacyjnych, czy jak to się mówi w kręgu urzędniczym tzw. przecinkowych, nigdy nie można wykluczyć. Nie zapominajmy, że proces tworzenia prawa jest procesem politycznym. Legislatorzy są jedynie narzędziem w rękach polityków, którzy mają pewną wizję zmiany rzeczywistości poprzez zmianę obowiązującego prawa. Nawet gdybyśmy się pokusili o uchwalenie Kodeksu legislacyjnego, który normowałby przebieg całego procesu legislacyjnego, status legislatora i jego odpowiedzialność dyscyplinarną, to nie uzyskamy gwarancji, że historia nie zatoczy koła. Zastanawiające jest jednak, że w tego typu aferach, zawsze odpowiedzialność ponosi urzędnik, czy to dyrektor, jak to było ostatnio w RCLu, czy główny specjalista ds. legislacji dekadę temu w Senacie.

Fundacja Batorego nie wystawiła w swym raporcie laurki rządowej legislacji. Gdyby to była szkolna ocena byloby 3 -. Pan podziela konkluzje wynikające z tej analizy? Szczególnie te krytyczne oceny w kwestii technologicznej strony legislacji i oceny skutków regulacji.

Uważam, iż jest to zbyt surowa ocena. Nie jest przecież aż tak źle, a niektóre wnioski z raportu są pisane trochę na wyrost. Niewątpliwie ciekawą propozycją jest postulat uchwalenia ustawy kompleksowo normującej proces tworzenia prawa. Moim zdaniem tego typu inicjatywę mógłby podjąć jedynie Prezydent RP. Prace nad kodeksem legislacyjnym w ramach specjalnej komisji kodyfikacyjnej skupiającej konstytucjonalistów, teoretyków od teorii państwa i prawa oraz legislatorów zapewne trwałyby ładnych parę lat. Wydaje się, że największą przeszkodą dla powstania takiej ustawy byłby jednak nie czas, a przygotowanie regulacji narzucającej swoiste homonto dla polityków. Stąd nie sądzę, aby postulat uchwalenia ustawy o legislacji zyska aprobatę polityczną. Ponadto z tego na ile orientuje się w praktyce legislacyjnego procesu rządowego, to uwagi RCLu do projektów ustaw mają zazwyczaj część w której odnoszą się do Konstytucji i systemu prawa w Polsce oraz część z uwagami legislacyjnymi. Nie wydaje mi się, aby było możliwe procedowanie projektu bez uwzględnienia całości uwag, w tym i tych o możliwej niekonstytucyjności propozycji. Nie sądzę również, aby wprowadzenie metryczki projektu z danymi osób uczestniczących w jej tworzeniu coś usprawniło. Przecież treść projektu to decyzja polityczna za którą odpowiada dany minister czy znacznie częściej, podsekretarz stanu, a zatem i tak wiadomo kto jest decydentem.

Czy rzeczywiście z konsultacjami jest lepiej?

Oczywiście. Między innymi dzięki aktywności Ministra Gospodarki i uruchomieniu platformy cyfrowej dotyczącej konsultacji. Nie mogę się jednak zgodzić z postulatami Fundacji Helsińskiej, że na każdą opinię strona rządowa powinna odpowiadać oraz że każdy projekt ustawy należy konsultować z jak najszerszą grupą partnerów publicznych. Mogłoby by to doprowadzić do wydłużenia prac a w konsekwencji do paraliżu procesu legislacyjnego. Należy bowiem pamiętać, że 4 letnia kadencja parlamentarna wyznacza także tryb prac rządu i uzależnionej od decyzji politycznych administracji. Ponadto poziom merytoryczny uwag i opinii zgłaszanych przez stronę społeczną jest bardzo różny, od profesjonalnych sugestii merytorycznych i redakcyjnych po wprost kłujące w oczy uwagi natury lobbingowej.

Wciąż niewiele projektów powstaje na bazie założeń? Dlaczego? I jakie są tego skutki?

W intencji projektodawców założenia do projektów ustaw miały usprawnić rządowy proces legislacyjny, jednakże w praktyce go spowolniły, bowiem pisanie ogólników a takimi są założenia zawsze nastręczają wielu wątpliwości interpretacyjnych. Dlatego też jakiś czas temu zalecono skrócenie tekstu założeń do 3-4 stron. Z perspektywy czasu można powiedzieć, że założenia nie do końca spełniły pokładane w nich nadzieje. Są krytykowane i przez legislatorów rządowych, którym przybyło pracy i przez przedstawicieli strony społecznej, którzy zarzucają, że projekt ustawy zazwyczaj istotnie różni się od opiniowanego przez nich projektu założenia. Nie wykluczone zatem, że w niedalekiej przyszłości zostaną one zlikwidowane.

Czy bypassowanie rządowej legislacji przy pomocy projektów poselskich to wciąż problem? Da się tę pokusę wyeliminować?

Należy pamiętać, że ok. 85% projektów ustaw, które trafiają do Sejmu to inicjatywa rządowa. Więc myślę, że wrzutki poselskie to zjawisko raczej niegroźne. Wynika ono albo z niemożności dokończenia prac legislacyjnych na etapie rządowym, do czego wydatnie przyczynia się praktyka pisania założeń projektów aktów normatywnych, albo też z więzi koleżeńskich pomiędzy parlamentarzystami pełniącymi funkcje w komisjach sejmowych i senackich, a kolegami z ław rządowych. Można postawić śmiałą tezę, że w 2015 r. to zjawisko się nasili, bo chociaż posłowie mają zagwarantowaną przez Kancelarię Sejmu fachową obsługę zarówno dobrze opłacanych legislatorów jak i ekspertów z Biura Analiz Sejmowych, to chyba zaufanie do urzędników resortowych zwycięża. Trudno jest jednoznacznie stwierdzić czy zjawisko to da się wyeliminować, bo pracownicy departamentów legislacyjnych w ministerstwach dostając polecenia służbowe od przełożonych nie wiedzą przecież w jaki sposób i przez kogo będą wykorzystane opracowane przez nich opinie czy projekty ustaw.

Jaką rolę powinien odgrywać RCL w rządowym procesie legislacyjnym? Większą?

Nie ulega wątpliwości, że RCL poprawnie wywiązuje się z powierzonych mu zadań, mam tu na myśli zwłaszcza funkcje koordynacyjne rządowego procesu legislacyjnego, natomiast zamysł pisania tam projektów ustaw jako leku na resortowość tworzonego w Polsce prawa słabo się sprawdza. Ponadto patrząc systemowo na tą instytucję można zadać pytanie dlaczego to RCL publikuje akty prawne w Dzienniku Ustaw. Przecież Prezydent RP i Rada Ministrów w świetle konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy to egzekutywa, a za proces prawotwórczy zgodnie z Konstytucją odpowiada parlament. Śmiem twierdzić, że praktyka, którą mamy od lat może być niezgodna z Konstytucją RP. Ale wracając do RCLu, to muszę przyznać, że jestem pod wrażeniem przeprowadzonego procesu informatyzacji oraz zwiększenia transparentności tworzenia prawa na etapie rządowym, którego dokonał obecny prezes urzędu. Jest to niewątpliwie jego sukces.

Czy należałoby reformować także proces legislacyjny związany z inicjatywami poselskimi czy prezydenckimi, zwłaszcza oceny skutków regulacji i konsultacje?

Przede wszystkim to dopracowane na etapie przedparlamentarnym projekty ustaw w Sejmie powinny być albo przyjmowane albo odrzucane po dyskusji merytorycznej i zgodnie z wolą istniejącej większości parlamentarnej, podczas gdy obecnie są rozmontowywane i przerabiane, co tłumaczy się autonomią parlamentu. Po co zatem reformować proces tworzenia prawa na jego wstępnym etapie, skoro później powstaje w wyniku licznych poprawek mutacja ustawy, nawet często o innym niż pierwotnie tytule. Inna sprawa, że inicjatywa ustawodawcza przez Prezydenta RP w trakcie ostatnich 4 lat nie była nazbyt często wykorzystywana. Liczba zgłoszonych przez niego projektów ustaw sięgała raptem 22 propozycji. Wydaje się, że Kancelaria Prezydenta jak i urząd obsługujący Sejm dysponują właściwymi zasobami ludzkimi, aby oceny skutków regulacji do projektów przygotowywanych tam ustaw były na odpowiednio wysokim poziomie.