Profesor Kidyba ma prawo do głoszenia radykalnych sądów. Ale wiara w niewidzialną rękę rynku jest tak samo naiwna jak kiedyś wiara w szlachetne uczynki „Timura i jego drużyny” lub dzielnego Zorro - pisze prof. Cezary Kosikowski.
Profesor Andrzej Kidyba dał ostatnio na łamach Prawnika („Odrastające głowy Hydry, czyli urzędnik w roli regulatora”, DGP nr 226 z 21–23 listopada 2014 r.) wyraz swojemu wielkiemu oburzeniu. Najpierw zbulwersowało go to, że wicepremier Janusz Piechociński poinformował publikę o podjęciu przez Ministerstwo Gospodarki prac nad projektem nowej ustawy – prawo działalności gospodarczej. Co gorzej, 31 października 2014 r. ogłosił projekt założeń tej nowej regulacji. Profesor Kidyba uważa (chociaż tego nie wyjaśnia), że nie powinno do tego dojść „jeszcze przed konsultacjami w samym resorcie”, a w ogóle to o jakiej konstytucji dla przedsiębiorców my mówimy, skoro potrzebna jest raczej ustawa pt. „O nastawieniu administracji do przedsiębiorców” lub „O przeciwdziałaniu wpływom administracji na przedsiębiorców”. Zdaniem profesora, jeśli ma powstać nowe prawo działalności gospodarczej, to „powinno ono odnosić się do prowadzenia działalności gospodarczej, określając jej ramy i zasady nią rządzące, a nie regulować relacje z administracją państwową i samorządową”.
Każdy może mieć własne zdanie na dowolny temat. Ono bowiem zawsze obciąża tylko tego, który je wygłasza. Nie chciałbym zatem, aby wypowiedź Andrzeja Kidyby była odbierana jako wyraz zbiorowego stanowiska prawników w kwestii pojmowania i roli prawa działalności gospodarczej. Profesor uważa, że podejmowanie próby zmian w polskim prawie działalności gospodarczej przypomina odrastanie głów Hydry lernejskiej, bo regulatorem ma być urzędnik, a przecież rola ta przysługuje tylko rynkowi.
Trzeba być chyba dość daleko od lektury podręczników ekonomii, a w szczególności nie rozumieć istoty współczesnego rynku i jego funkcjonowania, aby pozwolić sobie obecnie na głoszenie tak radykalnych sądów. Najbardziej bowiem skrajne szkoły neoliberalizmu nie przeczą obecnie temu, że dzisiejszy rynek wymaga ochrony ze strony państwa, a niektóre jego segmenty (zwłaszcza rynek pracy i rynek finansowy) wręcz nawet jego interwencji. Co więcej, współczesny rynek funkcjonuje już nie tylko w wymiarze krajowym i nie jest zdany jedynie na ochronę ze strony organów danego państwa. Jest rynkiem globalnym, w skali światowej lub europejskiej, i jako taki podlega wpływom nie tylko krajowych urzędników lecz przede wszystkim międzynarodowym organizacjom politycznym i finansowym. Wiara w „niewidzialną rękę rynku” i jej samoregulację jest tak samo naiwna, jak kiedyś wiara w szlachetne uczynki „Timura i jego drużyny” lub dzielnego Zorro.
Co prawda na krajowe regulacje prawne rynku pozostaje coraz to mniej miejsca, ale one są też potrzebne. Konstytucja państwa określa m.in. jego ustrój gospodarczy oraz wymienia fundamenty i zasady, na których on opiera się. Z ustrojem tym wiążą się też określone wartości, które trzeba chronić za pomocą prawa. Temu celowi muszą służyć regulacje prawne zawarte w różnych ustawach. Zagrożenie dla rynku wynika bowiem z wielu przyczyn. Mogą mu zagrażać zarówno sami uczestnicy rynku (przedsiębiorcy, konsumenci), jak i organy władzy publicznej, a także banki i inne instytucje. Istnieje zatem potrzeba tworzenia regulacji z zakresu prawa publicznego, jak i prawa prywatnego. W szczególności chodzi o to, aby regulatorem nie byli urzędnicy, lecz prawo stanowione przez parlament i chronione przez jego odpowiednie instytucje.
Sądzę, że bardziej odpowiedzialne byłoby zatem poinformowanie czytelników o tym, że projekt założeń nowej ustawy można znaleźć na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki. Tam można zapoznać się z jego treścią, obejmującą 62 strony, oceniając merytorycznie, ile jest on warty. W moim przekonaniu inicjatywa wicepremiera Piechocińskiego zmierzająca ku opracowaniu projektu nowej ustawy – Prawo działalności gospodarczej jest słuszna, bo taka ustawa jest potrzebna naszej praktyce. Obowiązujące prawo nie jest bowiem dla przedsiębiorców zbyt łaskawe. Znajdujemy się wciąż na odległym miejscu na liście państw sprzyjających wolności gospodarczej. Nasze prawo działalności gospodarczej nie jest spójne z prawem europejskim. Przewiduje zbyt duży zakres reglamentacji gospodarczej oraz utrzymuje wiele kłopotliwym obowiązków rejestracyjnych. Jednocześnie nie chroni konsumentów oraz nie sprzyja rozwojowi autentycznego samorządu gospodarczego (nie mylić z obecnymi centralami organizacji pracodawców).
Wicepremier Piechociński chce to zmienić, ale ma, niestety w swoim otoczeniu, zbyt wygodnych i konserwatywnych urzędników. Oni są przeciwni zmianom, które spowodują utratę ich władztwa lub nałożą na nich nowe obowiązki. Urzędnicy Ministerstwa Gospodarki wpuścili więc swego szefa w przysłowiowe maliny sądząc zapewne, że jako entuzjasta wszelkich warzyw i owoców przełknie także i te słodkości.
Mnie, podobnie jak Andrzejowi Kidybie, projekt ministerialnych założeń nie podoba się, ale z innych powodów niż te, o których napisał profesor. W projekcie założeń nie przewidziano niczego, co w najmniejszym chociażby stopniu poprawiłoby sytuację polskich przedsiębiorców. Autorzy projektu składają wyłącznie deklaracje lub proponują to, co nie ma większego znaczenia dla zmiany sytuacji. Na tej podstawie stan polskiego prawa działalności gospodarczej z pewnością nie ulegnie poprawie. Dlatego trzeba gorąco zachęcać wicepremiera Piechocińskiego do tego, aby nie rezygnował ze swoich reformatorskich zamiarów, lecz od ich realizacji odstawił swoich nieudacznych urzędników. Może trzeba byłoby pójść tropem wskazanym przez prof. Kidybę i powierzyć opracowanie projektu nowej ustawy doświadczonym specjalistom prawa gospodarczego, znających się jednocześnie dobrze na poprawnej legislacji. Tak już w przeszłości bywało i obydwoje z profesorem braliśmy w udział w pracach na analogicznymi ustawami.
W tym miejscu dochodzimy do drugiego powodu, dla którego prof. Kidyba ulżył sobie także na ogłoszonej niedawno monografii, napisanej przeze mnie we współautorstwie z dr. Maciejem Etelem („Nowe prawo działalności gospodarczej”, Wydawnictwo Temida 2, 2014 r.). Profesor ma pretensję o to, że pracę przygotowali specjaliści od prawa publicznego, ale „bez uwzględnienia prawa prywatnego związanego z rynkami”. Obawiam się, że profesor uparcie nie chce pogodzić się z rolą publicznego prawa gospodarczego i wszelkie regulacje prawne odnoszące się do gospodarki postrzega poprzez prymat prawa prywatnego.
Tymczasem to nie kodeks cywilny ani kodeks spółek handlowych regulują zagadnienia, które mają umożliwiać ochronę rynku przez państwo. Profesor Kidyba nie broni nawet cywilistycznych umów o dzieło i umów-zleceń, których w praktyce nie nazywa się już dzisiaj inaczej niż „umowy śmieciowe”. Jako wybitny specjalista prawa handlowego profesor nie broni dobrego imienia spółek handlowych, których konstrukcji używa się nie tylko w obrocie gospodarczym. Profesor nie proponuje wreszcie, aby socjalistyczny kodeks cywilny i niemniej socjalistyczny kodeks pracy dostosować wreszcie do potrzeb współczesnego rynku.
Profesor zapoznał się z naszą monografią bardzo pobieżnie. Dlatego nie zrozumiał jej założeń i proponowanych rozwiązań. Czasami informuje o nich czytelników w sposób błędny (np. o tym, że proponujemy utrzymywanie zezwoleń obok koncesji). Nie podoba się mu w niej bowiem prawie wszystko. Rzecz gustu, ale też zwykłej uczciwości, bo my proponujemy:
● dostosowanie pojęcia działalności gospodarczej do ujęcia zastosowanego w prawie unijnym (oddzielenie przedsiębiorczości od świadczenia usług) oraz ujednolicenie definicji działalności gospodarczej w prawie polskim;
● zweryfikowanie dotychczasowego pojęcia przedsiębiorcy poprzez odróżnienie przedsiębiorców od usługodawców (często wykonujących jedynie swój zawód w oparciu o potwierdzone urzędowo kwalifikacje) oraz innego potraktowania osób pozostających w samozatrudnieniu, a także podkreślenie odmiennej roli przedsiębiorców publicznych oraz przedsiębiorców zagranicznych i osób zagranicznych;
● wyłączenie spod przepisów prawa działalności gospodarczej działalności wykonywanej przez instytucje kredytowe i finansowe oraz działalności wykonywanej w zakresie rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, chowu i hodowli;
● rozwinięcie konstytucyjnych zasad działalności gospodarczej w ustawie zwykłej;
● radykalne rozszerzenie ram tzw. wolnej działalności gospodarczej, m.in. przez uchylenie wielu form reglamentacji gospodarczej oraz zwrócenie uwagi na to, że reglamentacji nie powinna podlegać działalność licencjonowana, bo stanowi ona zwykle wykonywanie zawodów w oparciu o wcześniej nabyte uprawnienia zawodowe (dyplomy, licencje, świadectwa itp.);
● przyjęcie zasady, że jeśli reglamentacja gospodarcza jest już konieczna, to należy przede wszystkim stosować ją w ramach tzw. działalności regulowanej sprawdzając, czy jest wykonywana przez osoby uprawnione i z zachowaniem warunków prawnie określonych. W innych wypadkach trzeba zastosować koncesje, a więc władczo decydować o tym, kto może wykonywać działalność objętą koncesjonowaniem (proponujemy inny, szerszy niż dotychczas zestaw);
● doprecyzowanie zasad podejmowania, zawieszania i kończenia działalności gospodarczej, z uwzględnieniem jej sanacji, likwidacji i upadłości;
● uproszczenie systemu ewidencjonowania i rejestracji działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że podstawowym urządzeniem jest Centralna Ewidencji i Informacja Działalności Gospodarczej, natomiast Krajowy Rejestr Sądowy służy jedynie do rejestracji podmiotów, które poprzez wpis do tego rejestru uzyskują osobowość prawną, niekoniecznie zaś muszą prowadzić działalność gospodarczą. Zwracamy uwagę na to, że utrzymywanie obecnych 62 rejestrów przedsiębiorców jest być może potrzebne, ale z pewnością takiej potrzeby nie odczuwają sami przedsiębiorcy. Jeśli więc te rejestry są potrzebne administracji publicznej, to niech ona przesyła sobie odpowiednie dane między sobą, a nie żąda tego od podmiotów gospodarczych;
● zestawienie katalogów podstawowych praw i obowiązków przedsiębiorców oraz usługodawców po to, by w ustawach szczegółowych nie ulegały one pominięciu lub zawężeniu;
● wskazanie na podstawowe zadania oraz kompetencje administracji publicznej wobec przedsiębiorców i usługodawców po to, by były one zrozumiałe dla urzędników i sędziów oraz były przez nich wykonywane i przestrzegane.
Dla nadania naszym propozycjom wymiaru konkretów, nie zaś połajanek i mitów, zamieszczamy w pracy 19 załączników. Zawierają one tabelaryczne zestawienia zarówno rozwiązań obecnie obowiązujących (załączniki 1–15), jak i proponowanych w przyszłości (załączniki 16–19) w interesującym nas zakresie. Przedstawiamy również propozycję struktury i systematyki nowej ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Odnosimy się także do sposobów rozwiązania innych problemów legislacyjnych związanych z przygotowaniem i wdrożeniem nowej ustawy. Czy to mało? Czy nad tym nie warto się pochylić?
Pytamy o to zarówno wicepremiera Piechocińskiego, jak i prof. Kidybę.