Nie dość że w ustawie z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 269 ze zm.) i jej aktach wykonawczych wciąż pokutują przepisy rodem z PRL, to jeszcze część z nich narusza konstytucję. Takim bublem prawnym jest art. 48 ust. 1 pkt 3, który zawiera niespotykaną obecnie delegację ustawową. Uprawnia bowiem prezydenta RP do regulowania – w drodze zarządzenia – płac w urzędzie innego konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Co więcej, odbywa się to na podstawie przepisów, które pozwalają Radzie Ministrów wydawać rozporządzenia.

Regulacja płac

– KRRiT to konstytucyjny organ państwa, co do którego prezydent nie ma żadnych kompetencji poza powoływaniem jego dwóch członków i rozpoznawaniem corocznych sprawozdań – podkreśla prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista. – Ingerencja w szczegółowe kwestie dotyczące pracowników jej biura nie jest uzasadniona ani systemowo, ani pragmatycznie. Świadczy tylko o przestarzałości przepisów ustawy, która została uchwalona, kiedy nie było jeszcze ani prezydenta, ani KRRiT. Funkcjonowała za to kolegialna Rada Państwa oraz Komitet do Spraw Radia i Telewizji, nieposiadający nawet w przybliżeniu takiej pozycji ustrojowej, jaką ma dziś KRRiT – dodaje.

Wtóruje mu dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. Jego zdaniem takie upoważnienie dla prezydenta jest niezgodne z konstytucyjnym modelem zarządzenia. Wiąże ono bowiem „jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu” i „ma charakter wewnętrzny”. Natomiast ani KRRiT, ani pracownicy jej biura nie podlegają prezydentowi.

– Ponadto wspomniane zarządzenie dotyczy istotnych spraw pracowniczych, a w szczególności zasad wynagradzania, awansowania i kwalifikacji, których uregulowanie w odniesieniu do pracowników innych instytucji niż Biuro KRRiT następuje w rozporządzeniu. Ta forma prawna jest właściwa z punktu widzenia przedmiotu regulacji, a ustawodawca jej w tym przypadku nie zastosował – wyjaśnia dr Ryszard Piotrowski.

Kompetencje rządu

– Umożliwienie prezydentowi wydania zarządzenia na podstawie przepisów upoważniających Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń jest niezgodne z zasadami technik legislacyjnych i w konsekwencji należy je uznać za niekonstytucyjne – uważa dr Piotr Zuzankiewicz, współautor komentarza do ustawy o pracownikach urzędów państwowych.

Podkreśla, że upoważnienia do wydania rozporządzenia nie można interpretować rozszerzająco i z uprawnień Rady Ministrów czynić kompetencję prezydenta. Wskazuje też na zasadniczą różnicę między rozporządzeniem, które ma charakter powszechnie obowiązujący, a zarządzeniem, które jest aktem wewnętrznym.

Dr Ryszard Piotrowski zwraca też uwagę na brak konsekwencji ustawodawcy. – Jeżeli np. zasady nadawania odznaki Zasłużony Pracownik Państwowy zatrudnionym w KrajowymBiurze Wyborczym reguluje rozporządzenie Rady Ministrów, to nie jest jasne, dlaczego dla pracowników Biura KRRiT należy to ustalać w zarządzeniu prezydenta – podkreśla.

Bez wskazówek

Artykuł 48 ust. 1 pkt 3 nie odpowiada też obecnym standardom legislacyjnym.

– Aby delegacja ustawowa mogła być uznana za prawidłową, musi być jakoś uszczegółowiona, dawać pewne kierunkowe wskazówki, nie zaś zostawiać podmiotowi wykonawczemu zupełnie wolną rękę. Na przykład pod rządami poprzedniej ustawy o pracownikach samorządowych Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zbyt luźną delegację do wydania rozporządzenia płacowego. W efekcie uszczegółowiono ją o wymóg stosownego względu na kwalifikacje potrzebne dla danej funkcji – tłumaczy dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt z UJ.

Ponadto chociaż głowa państwa została upoważniona do wydania zarządzenia, to regulacje płacowe zostały określone w rozporządzeniu prezydenta RP z 23 grudnia 2002 r. w sprawie zasad wynagradzania oraz wymogów kwalifikacyjnych pracowników Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (Dz.U. nr 241, poz. 2075). Inne kwestie dotyczące urzędników Biura KRRiT zostały natomiast uregulowane w zarządzeniach prezydenta RP z 10 maja 1995 r. W tym zakresie panuje więc galimatias.

Poza limitami

Prezydent na mocy art. 48 ust. 1 pkt 3 został też upoważniony do ustalania płac w swojej kancelarii. Zdziwienie budzi natomiast, że brak jest jakichkolwiek przepisów powszechnych regulujących zasady wynagrodzeń pracowników innych urzędów państwowych. A chodzi o instytucje takiej rangi, jak kancelarie Sejmu i Senatu, Biuro Trybunału Konstytucyjnego czy Rządowe Centrum Legislacji. Pensje ustala tam kierownik danej jednostki.

– Zasadą prawa urzędniczego jest policzalność puli wydatków na płace urzędnicze. Temu służą np. ścisłe stawki w korpusie służby cywilnej czy maksymalne stawki w samorządach. Temu też służy skupienie tych spraw w ręku Rady Ministrów, która ponosi odpowiedzialność za wykonanie budżetu. W sytuacji gdy uprawnienia delegacyjne dostaje inny podmiot i nie wiążą go żadne limity, jest to ewenement systemowy i pole do arbitralności ze szkodą dla interesu publicznego – twierdzi dr Stefan Płażek.

Zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego