Ustawa o grach hazardowych została uchwalona w ekspresowym tempie w wyniku afery hazardowej, która wybuchła pięć lat temu. Po kompromitacji związanej z oskarżeniami o uleganie branży hazardowej przy tworzeniu poprzedniej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nowe prawo bardzo restrykcyjnie regulowało możliwość urządzania gier hazardowych, ustawiania automatów do gier poza salonami i kasynami czy dostęp do hazardu przez internet.

Jednak wątpliwości dotyczące niewłaściwego procedowania ustawy zostały podniesione przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) jako powód, dla którego polskie sądy mogły rozstrzygać, czy w danym wypadku należy stosować jej przepisy, czy nie. Otworzyło to drogę pozwom i żądaniom odszkodowawczym ze strony przedsiębiorców z branży hazardowej. Spowodowało też ponowny wysyp automatów do gier, którym ustawa miała położyć tamę.

Przebieg prac nad ustawą spotkał się też z miażdżącą krytyką tzw. organizacji strażniczych i ekspertów.

"Odnosząc się do procesu legislacyjnego uważam, że to, co właśnie obserwujemy, gwałci wszelkie standardy demokratycznego państwa prawa" - pisał np. o pracach nad ustawą o grach hazardowych w listopadzie 2009 r. na swoim blogu VaGla.pl prawnik Piotr Waglowski, członek Obywatelskiego Forum Legislacji.

Ustawa o grach hazardowych miała w kompleksowy sposób rozwiązać problem uregulowania tego rynku i zastąpić wielokrotnie nowelizowaną ustawę o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r. Miała także stanowić "nowe otwarcie" po kompromitacji związanej z tzw. aferą hazardową, czyli oskarżeniami, że politycy rządzącej Platformy Obywatelskiej ulegli lobbingowi biznesmenów z branży hazardowej i forsowali korzystne dla nich przepisy dotyczące tzw. dopłat, czyli podatku od gier podczas prac nad kolejną nowelizacją ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Wybucha afera

Afera wybuchła 30 września 2009 roku, gdy CBA poinformowało, że wysłało do naczelnych organów państwa (prezydenta, premiera oraz władz Sejmu i Senatu) informację o zagrożeniu interesu ekonomicznego państwa w związku z przygotowaniem projektu ustawy o zmianie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Według CBA Skarb Państwa mógł stracić na zmianach w ustawie 469 mln zł. Następnego dnia dziennik "Rzeczpospolita" podał, że za zmianami w ustawie hazardowej korzystnymi dla branży hazardowej lobbowali prominentni politycy PO: szef klubu Zbigniew Chlebowski oraz minister sportu Mirosław Drzewiecki. Na dowód "Rz" opublikowała stenogramy rozmów telefonicznych Chlebowskiego i biznesmenów z branży hazardowej, podczas których sprawa omawiana była bez ogródek.

Po tych publikacjach początkowo Ministerstwo Finansów twierdziło, że kontynuuje prace nad nowelizacją ustawy o grach i zakładach wzajemnych, ale wkrótce ogłoszono, iż rozpoczęły się prace nad zupełnie nową ustawą. Jeszcze w październiku ówczesny premier Donald Tusk przedstawił projekt założeń do nowej ustawy, która miała prowadzić do stopniowej delegalizacji gier na automatach poza kasynami, wprowadzić zakaz urządzania wideoloterii i skuteczniej walczyć z uprawianiem hazardu wśród osób poniżej 18. roku życia, a za to wyżej opodatkować branżę hazardową.

Premier podkreślał, że podczas prac nad projektem ustawy o grach liczbowych i hazardowych rząd miał dwa główne cele: zlikwidować hazard w najtwardszej, grożącej uzależnieniem wersji i przygotować dobre prawo, które pozwoli skutecznie i stanowczo nadzorować tę branżę. Przyznał, że prace nad projektem "w sposób oczywisty nabrały intensywności po wybuchu sprawy hazardowej" i są konsekwencją założeń, jakie rząd przyjął wiele tygodni wcześniej.

27 października założenia projektu zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej MF, następnie rozpoczęły się konsultacje międzyresortowe i społeczne, a już 6 listopada gotowy projekt został wysłany do Sejmu. Jak skarżyła się wówczas np. Izba Gospodarcza Operatorów i Producentów Urządzeń Rozrywkowych w piśmie skierowanym do Komisji Europejskiej, dano jej tylko 36 godzin na przygotowanie uwag do projektu. Resort finansów tłumaczył jednak pośpiech tym, że ustawa zawiera regulacje dotyczące podatków, więc chodzi o to, by weszła ona w życie przed nowym rokiem.

Zarzuty nadmiernego pośpiechu przy procedowaniu ustawy zgłaszali jednak nie tylko przedstawiciele firm hazardowych, ale również sejmowi prawnicy.

17 listopada Biuro Analiz Sejmowych zgłosiło zastrzeżenia do rządowego projektu, zwracając uwagę, że przedstawiony przez rząd projekt wprowadza "istotne zmiany" w Kodeksie karnym, Kodeksie karno-skarbowym i Kodeksie karno-wykonawczym. "Należy uznać, że właściwym byłoby rozpatrzenie jej przez Sejm w tzw. trybie kodeksowym (określonym w Regulaminie Sejmu - PAP)" - podkreśliło BAS w swojej analizie. Zgodnie z Regulaminem Sejmu pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu "może się odbyć nie wcześniej" niż dwa tygodnie od doręczenia posłom druku projektu.

Pomimo zastrzeżeń ustawę uchwalono

Pierwsze czytanie projektu rządowego odbyło się we wtorek, a projekt został złożony w Sejmie w czwartek w tym samym tygodniu. Ponadto - według regulaminu - drugie czytanie projektu "może odbyć się nie wcześniej" niż dwa tygodnie od dnia doręczenia posłom sprawozdania komisji. "Niedochowanie powyższych przepisów mogłoby ewentualnie narazić ustawę na niezgodność z konstytucją w wyniku naruszenia przez Sejmu zasady legalizmu (art. 7 konstytucji)" - uznali sejmowi prawnicy.

Pomimo tych zastrzeżeń 19 listopada ustawa została uchwalona przez Sejm, a Senat nie zgłosił do niej uwag. Wobec braku uwag ze strony Senatu prezydent mógł podpisać ustawę już 26 listopada z terminem wejścia w życie określonym na 1 stycznia 2010 r. Ówczesny prezydent Lech Kaczyński ustawę podpisał, ale skierował ją jednocześnie do Trybunału Konstytucyjnego, mając zastrzeżenia m.in. odnośnie ekspresowego trybu uchwalania zmian i nieprecyzyjnej terminologii.

Właśnie ze względu na szybki przewidywany termin wejścia w życie przepisów regulujących hazard, jeszcze na jesieni normy techniczne podlegające uprzedniemu przekazaniu Komisji Europejskiej zdecydowano się przenieść do osobnej ustawy, nowelizującej nieuchwaloną jeszcze ustawę hazardową oraz niektóre inne ustawy, w tym przepisy nowelizujące Prawo telekomunikacyjne. Projekt przewidywał, że tylko zarejestrowane w Polsce firmy bukmacherskie, działające oraz płacące podatki w kraju, będą mogły urządzać zakłady wzajemne za pośrednictwem internetu. Jednak poza przepisami regulującymi hazard w internecie, przygotowywany przez resort finansów projekt ustawy zawierał kontrowersyjny projekt Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych, do których dostęp miał być w Polsce blokowany.

“Można zatem powiedzieć, że z inicjatywy Ministerstwa Finansów rząd oficjalnie zaproponował utworzenie Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych. Teraz czekam, aż Ministerstwo Rolnictwa zaproponuje jakieś rozwiązania w zakresie międzygalaktycznej dyplomacji (i skonsultuje je ze zwyczajowo przyjętymi w tym resorcie partnerami)” - pisał na swoim blogu Piotr Waglowski, protestując przeciw temu, że projekt zakładający blokowanie stron i usług elektronicznych początkowo nie został w ogóle skonsultowany z organizacjami i urzędami zajmującymi się technologiami teleinformatycznymi (ICT).

Według niego Urząd Komunikacji Elektronicznej, który miał nadzorować Rejestr, dowiedział się o projekcie tego samego dnia, w którym ogłoszono go w BIP resortu finansów, prosząc o przysyłanie uwag. Dopiero UKE poprosiło o dodatkowe konsultacje środowiska techniczne ICT. Projekt upubliczniono w piątek, 13 listopada, a termin na zgłaszanie uwag mijał 19 listopada, czyli tydzień później.

Spotkanie premiera z blogerami

Jak relacjonuje przebieg procesu legislacyjnego nad tą ustawą Helsińska Fundacja Praw Człowieka, projekt z 13 listopada zastąpiono następnie nowym z 7 grudnia 2009 r., który zawierał różne warianty poszczególnych przepisów oraz przepisy nowelizujące jeszcze wówczas nieuchwaloną ustawę z 10 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

"Wadliwość sposobu procedowania, +ukrywanie+ zmian istotnych dla praw i wolności człowieka w nowelizacjach ustawy zupełnie z tematyką niezwiązanej, pozorowanie konsultacji społecznych spotkały się ze zdecydowaną i ostrą krytyką zarówno podmiotów, którym oficjalnie przedstawiono projekt do konsultacji społecznych, jak również innych, pominiętych przez rząd organizacji", napisała Helsińska Fundacja Praw Człowieka (HFPC) o tym etapie prac legislacyjnych.

Przedstawiona w projekcie propozycja blokowania stron internetowych wzbudziła ogromne kontrowersje i ostatecznie podczas burzliwego spotkania z internautami i blogerami w lutym 2010 r. premier Donald Tusk zadeklarował, że rząd rezygnuje z pomysłu wprowadzenia Rejestru Stron i Usług Niedozwolonych. W maju 2011 Sejm uchwalił nowelizację ustawy hazardowej zezwalającej na organizację zakładów wzajemnych przez internet, jednak bez blokowania stron firm, które nie przestrzegają polskich przepisów.

Interpretacja przepisów samej ustawy o grach hazardowych, jak i jej nowelizacji z maja 2011 r. stały się przedmiotem licznych wątpliwości i procesów przed sądami polskimi oraz Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości.

Jak podsumowała prace nad ustawą HFPC, wady pojawiają się wtedy, gdy proces legislacyjny cechuje nadzwyczajny pośpiech, aroganckie traktowanie partnerów społecznych w procesie konsultacji społecznych lub pozorowanie takich konsultacji, ignorowanie niekorzystnych opinii prawnych, nierzetelne przygotowywane oceny skutków regulacji i oceny zgodności z przepisami unijnymi jak również standardami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.