Mandaty dotychczasowych włodarzy wygasają 16 czy 21 listopada? Przepisy są niespójne . A to rodzi wątpliwości, np. do kiedy trzeba składać oświadczenia majątkowe.
Co więcej, jeśli art. 16 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) stanowiący, że kadencja rady trwa cztery lata, licząc od dnia wyboru, odczytywać dosłownie, to między 16 (data tegorocznego głosowania) a 21 listopada (tego dnia szliśmy do urn w 2010 r.) w lokalnych społecznościach panowałaby dwuwładza.

Powód problemów

Zamieszanie z jednoznacznym określeniem końca kadencji wynika z określonego w kodeksie wyborczym (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112 ze zm.) mechanizmu ustalenia dnia, na który premier wyznacza wybory. Ma on po raz pierwszy zastosowanie w tegorocznej elekcji rad.
– W myśl art. 371 par. 1 kodeksu wybory samorządowe muszą być wyznaczone na ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji rad. Natomiast uchylona w 2011 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw w art. 25 par. 1 mówiła, że datę wyborów ustala się na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 60 dni po upływie kadencji rad – tłumaczy prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista.

Nie wiadomo, do kiedy obecni radni powinni złożyć wnioski o dopuszczenie ich do pracy po urlopie

Ordynacja przewidywała więc nawet 60-dniową przerwę pomiędzy urzędowaniem starej i nowej rady. Wtedy art. 16 ustawy o samorządzie gminnym nie powodował nakładania się kadencji. Po wejściu w życie kodeksu wyborczego przepis ten pozostał jednak niezmieniony. W związku z tym koniec kadencji rad wybranych 21 listopada 2010 r. przypada na 21 listopada 2014 r.
– Bieg czteroletniego okresu kadencji należy liczyć zgodnie z kodeksem cywilnym. Kadencja odchodzącej rady kończy się zatem 21 listopada 2014 r. – uważa prof. Hubert Izdebski z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, współtwórca reformy administracji publicznej. Tego samego zdania jest prof. Andrzej Szewc, autor i współautor wielu publikacji dotyczących samorządu terytorialnego.
Taką datę końca kadencji podają też Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, a za nim Państwowa Komisja Wyborcza.

Stara z nową

Przy tej interpretacji przepisów w samorządach przez sześć dni panowałaby dwuwładza.
– Nie jest dopuszczalne trwanie kadencji dwóch rad gmin, tzn. odchodzącej i nowo wybranej – twierdzi dr Kazimierz Bandarzewski, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, współautor komentarza do ustawy o samorządzie gminnym. – W związku z określeniem sposobu i terminu wyznaczania daty wyborów przez kodeks wyborczy, czteroletnia kadencja, o której mowa w przepisach ustaw samorządowych, nie będzie trwała czterech lat. Będzie skracana o maksymalnie 6 dni – dodaje.
– Niedopuszczalna jest sytuacja, aby pomiędzy 16 a 21 listopada rada miała podwójny skład osobowy. Uzasadnionym jest pogląd, że kadencja poprzedniej podlega skróceniu w obliczu wybrania nowej – wtóruje mu prof. Marek Chmaj.
– Możliwości pokrywania się kadencji dwóch rad nie przewidują ustawy samorządowe – uważa też dr Stefan Płażek, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Wspólne posiedzenie

Możliwość nakładania się kadencji rodzi praktyczne problemy.
– Mam wątpliwości, czy stara rada w ciągu kilku dni po wyborach może jeszcze skutecznie funkcjonować. Na pewno może działać jej przewodniczący, który zwołuje posiedzenie nowego składu rady – uważa prof. Hubert Izdebski.
„Nie ma faktycznie problemu jednoczesnego obradowania rad (sejmików) obu kadencji. Katalog wymagań, aby mogła się odbyć pierwsza sesja rady (sejmiku) nowej kadencji, wyklucza taką możliwość” – wyjaśnia resort administracji i cyfryzacji (pismo z 18 lipca 2014 r., znak: DWJST-WSUST.701.101.2014).
Kolejny problem: nie wiadomo, do kiedy odchodzący radni powinni złożyć ostatnie oświadczenie majątkowe. Z ustaw samorządowych wynika, że musi to nastąpić na 2 miesiące przed upływem kadencji.
– Po konsultacjach z prawnikami w urzędzie uznałem, że radni odchodzącej kadencji muszą mi złożyć oświadczenie do 16 września 2014 r. – mówi Krzysztof Dąbrowski, przewodniczący rady gminy Gielniów.
Podobnie uważa dr Kazimierz Bandarzewski. – Dla radnych rad, do których wybory zarządzono na 21 listopada 2010 r., czteroletnia kadencja upływa 16 listopada 2014 r. Tym samym termin złożenia oświadczenia majątkowego mija 16 września 2014 r. – podkreśla.
Natomiast zdaniem prof. Andrzeja Szewca skoro upływ kadencji odchodzącej rady następuje 21 listopada 2014 r., to oświadczenie musi być złożone do 21 września 2014 r.

Powrót do pracy

To nie wszystkie komplikacje. Radni, którzy przed objęciem funkcji pracowali w samorządzie, musieli na okres sprawowania mandatu wziąć bezpłatny urlop. Po upływie kadencji, w terminie 7 dni od wygaśnięcia mandatu, mogą żądać dopuszczenia do pracy. Powstaje pytanie, od której daty liczyć termin na złożenie stosownego wniosku. Pomyłka, której skutkiem będzie spóźnienie – zdaniem Rafała Krawczyka, sędziego Sądu Okręgowego w Toruniu – może spowodować wygaśnięcie stosunku pracy byłego radnego.
Ponadto osoby zasiadające w radach w okresie sprawowania mandatu obowiązują liczne zakazy o charakterze antykorupcyjnym, np. nie mogą wykonywać zleceń dla urzędu gminy czy przyjmować darowizn, które mogłyby podważyć zaufanie wyborców. Tu też nie wiadomo, od którego momentu będą wolni od tych ograniczeń.
Eksperci zwracają uwagę, że wątpliwości związane z ustaleniem daty końca kadencji będą się pojawiać co cztery lata. Apelują więc o zmianę przepisów, np. przywrócenia rozwiązania z ordynacji wyborczej.
– Można też zastosować analogię z art. 98 ust. 1 Konstytucji RP, według którego „kadencje Sejmu i Senatu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji” – podpowiada prof. Marek Chmaj.