Krajowa Rada Notarialna (KRN) 14 kwietnia złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją niektórych przepisów ustawy deregulacyjnej dotyczących rejentów. Jakie zarzuty zostały w nim sformułowane?

Tomasz Janik Podstawowy zarzut dotyczy samego procesu legislacyjnego. Naszym zdaniem ustawa o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r. poz. 829) jest aktem uchwalonym w jednym z najgorszych trybów procedowania, jaki można sobie wyobrazić.

Doprowadziło to do zupełnego odejścia od założeń wynikających z projektu rządowego, podlegającego już wcześniej wielokrotnym, radykalnym zmianom. Dodatkowo w pewnym momencie zaprzestano również konsultacji społecznych kolejnych wersji dokumentu. Zresztą w wielu wypadkach nie wyciągnięto również wniosków z dotychczasowych konsultacji. Ostatecznie tworzono przepisy w ogromnym pośpiechu, niemal na kolanie, nie są one wynikiem półtorarocznej pracy, a kilku tygodni z przełomu stycznia i lutego ubiegłego roku. W taki sam sposób stworzone zostały nie tylko rozwiązania dotyczące notariuszy, ale także zawodów nieruchomościowych czy komorników.

Małgorzata Radziuk Podmioty objęte konsultacjami w demokratycznym państwie prawa muszą mieć wystarczający czas na zapoznanie się zarówno z wyjściowym projektem ustawy, jak i poprawkami zgłaszanymi w trakcie prac legislacyjnych. Sytuacja, w której projekt ustawy podlegający opiniowaniu w trakcie postępowania w Sejmie zmienia się istotnie w stosunku do wersji złożonej przez wnioskodawcę, a podmiotom społecznym nie udostępnia się tekstu zmian lub te mają za mało czasu, aby je ocenić, prowadzi de facto do odebrania im prawa do zajęcia stanowiska. Właściwemu, zgodnemu z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 konstytucji) przeprowadzeniu konsultacji z KRN przeczy więc m.in. to, że jedynie dwie pierwsze wersje projektu ustawy deregulacyjnej, z 6 marca 2012 r. i z 21 maja 2012 r., poddane zostały konsultacjom. Zakończyły się one 15 czerwca 2012 r. Projekt został później jednak istotnie zmieniony i w wersji przesłanej do Sejmu 8 października 2012 r. do konsultacji już nie trafił.

Tomasz Janik Początkowy pomysł ministra sprawiedliwości dotyczący swobodnego przepływu pomiędzy zawodami prawniczymi, następnie wprowadzenia instytucji kancelarii asesora notarialnego, ewoluował w instytucję notariusza na próbę, aby ostatecznie doprowadzić do całkowitej likwidacji asesury i wprowadzenia nowej instytucji: zastępcy notarialnego.

We wniosku wskazują państwo, że ministerstwo nie przedstawiło żadnych autorskich danych dotyczących deregulacji zawodu notariusza, opierając się jedynie na – w państwa opinii błędnych – informacjach z Komisji Europejskiej.

Tomasz Janik Argumenty, które miały przemawiać za ideą deregulacji, oparte były na fundamentalnym błędzie: uznano, że w Europie istnieje pełna lista zawodów regulowanych, która Polskę sytuuje na ostatnim miejscu. Takiej „listy hańby”, o której mówił minister Gowin, nie stworzono do dziś. Prace nad nią rozpoczęły się dopiero w lipcu zeszłego roku i potrwają co najmniej do roku przyszłego. To, czym dysponował resort argumentując potrzebę deregulacji, to wykaz zawodów, które podlegają dyrektywie dotyczącej uznawania kwalifikacji. Wykaz ten tworzony był bez jednolitych kryteriów, według dość swobodnego uznania państw członkowskich zgłaszających zawody na listę. Stąd przykładowo jeden z krajów zgłosił na nią zawód nurka, a inny pięć różnych odmian (specjalizacji) tego zawodu. Na marginesie: na tej liście nie było zawodu notariusza.

Za niekonstytucyjny uznali państwo również zapis zrywający z dotychczasową zasadą powoływania na notariusza wyłącznie obywateli Polski. Dlaczego?

Małgorzata Radziuk Notariusze zgodnie z obowiązującymi przepisami są nie tylko osobami zaufania publicznego, lecz i funkcjonariuszami publicznymi. Tak naprawdę są więc podmiotami, którym ufa państwo. Dlatego tak ważne było położenie nacisku na kwestię obywatelstwa u rejentów – to notariusz będący obywatelem Polski miał sprawować jednocześnie część przekazanej mu władzy publicznej. Zmiana wprowadzona ustawą deregulacyjną, dająca tę cząstkę dominium osobom niebędącym obywatelami polskimi, jest zbyt szeroka i wprowadzona zbyt szybko. Pozycja i rola notariusza w naszym kraju w ostatnich ponad 20 latach przecież nie uległa zmianie. Od 1989 r. polski notariat traktowany jest, jak nieraz podkreślano, jako element gwarantujący pewność obrotu prawnego, który stanowi istotną składową zasady demokratycznego państwa prawnego. Wobec niezmienności pozycji i roli notariusza nie można więc wskazać powodów dla nagłego zerwania w 2013 r. z zasadą powoływania na notariusza wyłącznie obywateli polskich. Znaleźć ich nie można również na gruncie przepisów unijnych. Tak radykalna zmiana przepisów sprzeczna jest zatem z art. 2 konstytucji. Dziwi nas też, że ustawodawca, znosząc wymóg obywatelstwa, nie wprowadził instrumentów weryfikujących chociażby znajomość języka polskiego.

Tomasz Janik W tej sytuacji ustawodawca zachował się po prostu niepatriotycznie. Oddaliśmy bowiem bez walki wymóg, o który dotąd walczą inne państwa członkowskie. O to, by notariuszem mógł być jedynie obywatel danego kraju, starają się dość intensywnie m.in. Czechy i Węgry.

W Niemczech jednak z obywatelstwa zrezygnowano.

Tomasz Janik To prawda. Jednak w Niemczech obowiązuje taki tryb powoływania na notariusza, że szansa, by został nim cudzoziemiec, jest znikoma. Przyznają to zresztą niemieccy politycy i Ministerstwo Sprawiedliwości. W naszym przypadku rezygnacja z wymogu obywatelstwa polskiego, w sytuacji kiedy nie ma regulowanej liczby kancelarii, a nowe powstają jak grzyby po deszczu, oraz rezygnacja z innych ograniczeń w dostępie do zawodu, takich jak chociażby znajomość języka, w żaden sposób nie chroni obrotu prawnego.

Jedyna dobra norma, jaką wprowadzono ustawą deregulacyjną, to danie ministrowi sprawiedliwości pewnych możliwości oceny kandydata na rejenta i sprawdzenia tego, czy jego dotychczasowe postępowanie pozwala zakładać, że będzie przestrzegał zasad demokratycznego państwa prawnego. Dotąd – bez tego zapisu – nominacje na notariusza wydawano wyłącznie oceniając aspekt formalny. Minister sprawiedliwości jedynie sprawdzał, czy spełnione zostały wymogi takie jak odbycie aplikacji, zdanie egzaminu notarialnego i odbycie asesury.

Jakie inne zarzuty formułuje KRN we wniosku do trybunału?

Tomasz Janik Chociażby te dotyczące nieprzestrzegania zasad prawidłowej legislacji.

Ustawa deregulacyjna w wielu miejscach przeczy swojej nazwie i wprowadza nadregulację. Tak jest chociażby w przypadku przepisu zobowiązującego notariuszy do objęcia patronatem co najmniej jednego aplikanta na okres 3 lat i 6 miesięcy pod groźbą odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jak to się ma do hasła nieograniczonej konkurencji? Problemem jest też związana z tym nadmierna kazuistyka, chociażby przepisów dotyczących przewinień dyscyplinarnych. Wnioskujemy o zbadanie tych elementów, które ingerują w kompetencje KRN do ustalania programu aplikacji notarialnej. Z jednej strony mamy prawo do określania tej kwestii, z drugiej zaś, po wprowadzeniu zmian określających kazuistycznie zakres niektórych obowiązków aplikanta notarialnego, dla KRN pozostaje niewielki obszar działania. Taka ingerencja ustawodawcy w program szkolenia nie występuje nie tylko w innych zawodach prawniczych, ale także w innych systemach szkoleniowych. Możemy jedynie określić – i tak też zrobiliśmy – ramy programowe, czyli dziedziny prawa, których uczymy w trakcie aplikacji.

W trakcie procedowania ustawy ostrzegali państwo, że może ona prowadzić do obniżenia standardów wykonywania zawodu i tym samym wpłynąć na jakość aktów notarialnych. Czy tak się stało?

Tomasz Janik Skutki deregulacji obserwować będzie można dopiero za kilka lat. Już jednak sama likwidacja asesury budzi poważne wątpliwości. W przypadku sądów po siedmiu latach bez tej instytucji zainteresowani dochodzą do przekonania, że warto by do niej wrócić. Jestem przekonany, że taka sama sytuacja będzie miała miejsce w notariacie. Asesura jest niezbędna, by przygotować przyszłego rejenta do odpowiedzialnej, samodzielnej pracy.