Obecnie w Polsce nie można być dobrym radcą prawnym lub adwokatem, nie znając prawa i orzecznictwa UE. To samo dotyczy sędziów – mówi dr Rudolf Ostrihansky.

Paulina Mierzejewska: Jak pana zdaniem wstąpienie Polski do UE zmieniło polską kulturę prawną?

Dr Rudolf Ostrihansky, partner zarządzający kancelarii Sołtysiński Kawecki & Szlęzak: Zmiany spowodowane wstąpieniem Polski do UE można postrzegać dwojako. Po pierwsze, konieczność dostosowania naszej legislacji to wymagań unijnych (i współtworzenie tych wymagań w procesie legislacyjnym w ramach UE) spowodowała znaczące zmiany w naszym prawie, harmonizując je w znacznym stopniu z rozwiązaniami przyjętymi w innych państwach unijnych. Pro drugie, konieczność uwzględniania orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz decyzji Komisji Europejskiej wpływa na stosowanie prawa w wielu obszarach, zwłaszcza prawa konkurencji, pomocy publicznej oraz prawa własności intelektualnej.

PM: Co było najtrudniejsze przy wprowadzaniu do polskiej kultury prawnej prawa UE?

RO: Myślę, że dwie sprawy. Po pierwsze, zaakceptowanie aktywnej roli orzecznictwa TSUE jako nie tylko sposobu rozwiązywania sporów, ale także kształtowania zasad i pojęć prawa. Jeśli jakieś pojęcie nie zostało zdefiniowane w traktacie, jest dużo bardziej prawdopodobne, że znajdziemy jego określenie w orzeczeniach niż w prawie pochodnym (np. pojęcie pracownika). Podobnie rzecz ma się z zasadami. Zasady prymatu prawa unijnego oraz skutku bezpośredniego nie są wskazane w Traktacie o Unii Europejskiej czy w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale są fundamentami prawa UE. Zasada ochrony praw podstawowych, choć obecnie zapisana w TUE, również wykształciła się poprzez serię orzeczeń, a do prawa pierwotnego został wprowadzona dużo później. Dla polskiej kultury prawnej było nowością, że prawo poznajemy przez analizę szeregu orzeczeń, ale nie tekstu normatywnego. Druga nowością jest odwaga, z jaką orzecznictwo unijne stosuje funkcjonalną wykładnię prawa. Pokazanie, że można odejść od literalnego brzmienia przepisu, by oddać sens i cel, dla którego został stworzony, było ożywczą zmianą w kulturze, w której sędzia miał prawo uważać, że korekta niedoróbek legislacyjnych jest rolą ustawodawcy, a nie sądu. To się zmienia również dzięki oswojeniu się z metodą stosowania prawa unijnego.

PM: Byliśmy świadkiem wielu kontrowersyjnych decyzji, jak ta w sprawie karty praw podstawowych. Czy jej niepodpisanie nie było błędem?

RO: Chciałbym uściślić: Polska ratyfikując traktat z Lizbony przyjęła tym samy, że karta praw podstawowych ma moc równą traktatom unijnym. Polski i brytyjski protokół, który jest dołączony do traktatu z Lizbony, stwierdza jedynie, że karta nie stanowi samoistnych podstaw roszczeń w zakresie praktyk krajowych, o ile one przyznane przepisami prawa krajowego. W szczególności dotyczy do prawa pracowniczych, ochrony życia rodzinnego, zdrowia i środowiska. W ciągu blisko pięciu lat od wejścia w życie traktatu z Lizbony nie było okazji do zweryfikowania zasadności tego zastrzeżenia. Wydaje się, że w jego braku sytuacja prawna w Polsce nie uległaby zmianie.

PM: Czy obecnie w Polsce można być dobrym radcą prawnym lub adwokatem i nie znać prawa i orzecznictwa UE?

RO: Zdecydowanie nie. Prawo i orzecznictwo unijne wpływają na sytuację osób działających na terytorium Polski w wielu aspektach. Mogę wymienić chociażby kwestie zakazu dyskryminacji z uwagi na wiek, płeć etc., dopuszczenia instytucji finansowych do prowadzenia działalności, świadczenia usług prze polskich przedsiębiorców w innych państwach unijnych, stwierdzania właściwości sądów i wykonywania ich orzeczeń. Prawo UE jest słusznie przedmiotem zajęć na aplikacji adwokackiej i radcowskiej.

PM: Czy można być dobrym sędzią bez znajomości prawa UE?

RO: Tu odpowiedź jest podobna. Sędzia musi zdawać sobie sprawę, że oprócz prawa uchwalonego przez polskie organy państwowe na naszym terytorium obowiązują również regulacje unijne, zwłaszcza rozporządzenia. Na niektóre postanowienia traktatów unijnych i aktów prawa pochodnego strona może powoływać się w postępowaniu, wywodząc z nich bezpośrednie skutki prawne. Sędzia musi orientować się, w jakich sytuacjach i wobec kogo jest to możliwe. Innym ważnym zagadnieniem występującym w praktyce orzekania jest rozwiązywanie konfliktów między normami prawa unijnego i krajowego, które nie mogą być łącznie zastosowane w danej sytuacji. Trzeba wreszcie pamiętać o zasadzie skutku pośredniego, czyli o obowiązku prounijnej wykładni prawa krajowego, a także o granicach tego obowiązku.

PM: Czy w pana odczuciu w przypadku niezgodności danej regulacji organy administracji nie boją się już wydać decyzji, w której przyznają, że nie mogą zastosować danych przepisów ze względu na ich niezgodność z prawem UE? Moim zdaniem zdarza się to niezwykle rzadko i tylko wtedy, gdy w tej materii istnieje ugruntowana linia orzecznicza.

RO: Mam takie samo wrażenie. O ile sądy potrafią wyzwolić się ze stosowania prawa krajowego, gdy jest ono nie do pogodzenia z prawem unijnym, o tyle organy administracji częściej uchylają się od tej decyzji i nie analizują ewentualnej sprzeczności z prawem unijnym, zostawiając te kwestię sądom w razie skargi na decyzję. Tak dzieje się jednak również w innych krajach unijnych, gdzie ciężar rozstrzygania sprzeczności między prawem krajowym a unijnym jest przerzucony w praktyce na sądy.

PM: Czy można podjąć działania, które zmieniłby taki stan rzeczy?

RO: To jest bardzo trudne i nie jest to problem tylko Polski czy państw, których staż członkowski w Unii jest stosunkowo krótki. O ile sądy i sędziowie mają kompetencję i doświadczenie w porównywaniu i interpretowaniu norm prawnych, a rozwiązywanie konfliktu norm jest częścią warsztatu zawodowego sędziego, o tyle organy administracji i urzędnicy w nich pracujący są przede wszystkim kompetentni w zakresie przedmiotowym funkcji danego organu, a więc są fachowcami w zakresie budownictwa, planowania przestrzennego, rolnictwa, telekomunikacji itd., a wykładnia norm prawnych jest ubocznym produktem merytorycznego załatwiania sprawy. Oczywiście są urzędy, np. UOKiK, gdzie umiejętność analizowania prawa unijnego jest zasadniczym instrumentem przygotowania zawodowego, ale nie jest to zasada w całej administracji publicznej. Praktycznie pomóc tu może systematyczne śledzenie orzecznictwa trybunału Sprawiedliwości przez odpowiednie komórki w urzędach centralnych i rozsyłanie odpowiednich komunikatów / wytycznych do placówek zajmujących się wydawaniem decyzji.

PM: Każdy student czy aplikant musi obecnie zaliczyć przedmiot o nazwie prawo Unii Europejskiej. Jednak przed 2004 r. taki przedmiot nie istniał. Można by wysnuć wniosek, że osoby, które odebrały wykształcenie prawnicze po 2004 r. są lepiej przygotowane do pracy w obecnym porządku prawnym. Innymi słowy, jak pan ocenia poziom wiedzy dotyczący UE prawników z wieloletnim doświadczeniem i młodych prawników świeżo po aplikacji?

RO: Teza, że ci prawnicy, którzy zapoznali się z prawem UE na studiach i aplikacji są lepiej przygotowani od swych starszych kolegów, wydaje mi się nadmiernym uproszczeniem. Oczywiście studia i aplikacja są niezmiernie pomocne w poznawaniu poszczególnych obszarów prawa, ale wykonywanie zawodu prawnika wymaga przede wszystkim ciągłego samokształcenia. Metodologia tworzenia i stosowania prawa unijnego, choć rzeczywiście odmienna od tej odnoszącej się do prawa polskiego, nie jest na tyle specyficzna, by stanowiła barierę dla prawników, którzy nie mieli okazji poznać jej na studiach czy aplikacji.

PM: Wejście do Unii zmieniło patrzenie na prawo. Czy prawnicy z długoletnim stażem chętnie uczyli się prawa UE? Czy nie mieli oporów przed powoływaniem się na prawo tworzone daleko, w Brukseli i Strasburgu?

RO: W okresie naszego wchodzenia do Unii miałem okazję prowadzić wiele szkoleń dotyczących stosowania prawa UE w postępowaniach przed sądami krajowymi. Polscy prawnicy bardzo chętnie w nich uczestniczyli i podnosili wiele ważkich, trudnych kwestii. Myślę, że opory przed powoływaniem się na prawo unijne lub ich brak to nie jest kwestia wieku czy stażu, lecz raczej osobowości.

PM: Czy uważa pan, że spór dotyczący tego, co jest ważniejsze: Konstytucja RP czy prawo UE, polscy prawnicy mają już za sobą?

RO: Nawet w Niemczech, gdzie poziom dyskusji w Sądzie Konstytucyjnym był chyba najbardziej wyrafinowany w całej Unii, to zagadnienie nie zostało ostatecznie zamknięte. Orzeczenia polskiego Trybunału Konstytucyjnego wskazały, w jaki sposób należy rozdzielać sfery prymatu konstytucji i prawa unijnego, ale na pewno pojawią się zagadnienia, które będą wymagały dodatkowych wyroków TK.

PM: Prawo UE obejmuje coraz to nowe obszary życia. Ostatnio bardzo popularne są głosy, żeby dać prawo komisji do wystąpienia z inicjatywą do tworzenia dyrektyw harmonizujących np. prawo rodzinne czy takie kwestie jak rozwody. Jak pan ocenia takie pomysły?

RO: Zjawisko harmonizowania coraz to nowych obszarów prawa jest nieuchronne, ponieważ stosunki międzyludzkie, zwłaszcza gospodarcze, również się rozwijają. Dwadzieścia lat temu np. zagadnienie handlu elektronicznego miało zupełnie inną wagę, niż obecnie. Pojawiają się nowe rodzaje aktywności zawodowej czy usług, np. telemedycyna. W tych obszarach dojdzie do harmonizacji prawa, prędzej lub później. Natomiast traktaty unijne bazują na zasadzie kompetencji wyraźnie powierzonych, które oznacza, że państwa przekazały do potencjalnej regulacji unijnej tylko te sfery życia społecznego, które zostały wskazane jako takie w traktatach. Tej granicy przekraczać nie można. Unia nie korzysta z domniemania władzy legislacyjnej wobec państw członkowskich. O ile mogę zrozumieć możliwość i potrzebę unijnego ujednolicenia kwestii uznawania orzeczeń o rozwodzie w innych państwach członkowskich czy przyznania odpowiedniej właściwości sądom krajowym (w przypadku chociażby, gdy małżonkowie zamieszkują w różnych państwach), o tyle nie widzę zasadności unijnego ingerowania w kwestie prawa materialnego dotyczące np. przesłanek orzeczenia o rozwodzie. Podobne zdanie mam w odniesieniu do prawa rodzinnego.

Rozmawiała Paulina Mierzejewska