Prezydent miasta, który zwleka z wypłatą pieniędzy za wywłaszczoną nieruchomość, musi się liczyć nie tylko ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego, lecz także z procesem cywilnym

Obowiązująca od 1997 r. Konstytucja RP zagwarantowała obywatelom ochronę ich prawa własności (art. 21 ust. 1). Tylko wyjątkowo dopuszczalne jest wywłaszczenie na cele publiczne, i to za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Chodzi o to, aby wywłaszczony właściciel mógł sobie kupić inną nieruchomość.

Walka o rekompensatę

Problemy z uzyskaniem odszkodowania miał właściciel działki, która w 1999 r. z mocy prawa została wywłaszczona pod drogę. Wojewoda potwierdził to decyzją dopiero w 2004 r.
Zgodnie z art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego najpóźniej w ciągu 2 miesięcy prezydent miasta powinien przyznać byłemu właścicielowi odszkodowanie. Jednak mimo upływu kolejnych kilku lat tego nie uczynił. W 2008 r. były właściciel wniósł więc zażalenie na jego bezczynność. Wojewoda je uwzględnił, wyznaczając prezydentowi dodatkowy 2-miesięczny termin na wydanie decyzji o odszkodowaniu.
Minęło kilka miesięcy, ale pieniądze nadal nie zostały przyznane. Były właściciel wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem (sygn. akt I SAB/Wa 154/08) zobowiązał prezydenta do wydania decyzji w terminie kolejnego miesiąca. Również i ten środek prawny nie odniósł skutku. W efekcie kolejnej skargi ten sam WSA (sygn. akt I SA/Wa 725/09) wymierzył prezydentowi 6 tys. zł grzywny za niewykonanie poprzedniego wyroku. I to nie przyniosło skutku.
Były właściciel skorzystał więc z kolejnego środka prawnego. Wniósł pozew do Sądu Okręgowego w Warszawie przeciwko prezydentowi miasta o odszkodowanie z art. 4171 par. 3 kodeksu cywilnego za niewydanie decyzji o odszkodowaniu za działkę (sygn. akt I C 1245/09).
Pozew odniósł skutek: prezydent wydał zaległą decyzję o odszkodowaniu za działkę. Były właściciel uznał, że w tej sytuacji wygasło także wtórne roszczenie o odszkodowanie za niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Cofnął więc pozew, w rezultacie czego sąd okręgowy umorzył proces cywilny.

Spór o koszty sądowe

Pozostała jednak kwestia zwrotu kosztów procesu, które w znacznych kwotach – po ponad 10 tys. zł – ponieśli były właściciel działki i prezydent miasta. Sąd uznał, że ten pierwszy przegrał sprawę i w związku z tym nie należy mu się zwrot kosztów (art. 98 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego). Zaniechał jedynie obciążania powoda zwrotem kosztów prezydenta (art. 102 k.p.c.).
Sąd uzasadniał, że przedmiotem obu postępowań – administracyjnego i cywilnego – były roszczenia o dwa różne odszkodowania: za działkę i za niewydanie decyzji o odszkodowaniu za nią. Dlatego też zdaniem sądu okręgowego przyznanie przez prezydenta decyzją – w toku procesu – pierwotnego odszkodowania za działkę nie oznaczało, że zaspokoił w ten sposób także wtórne roszczenie o odszkodowanie za niewydanie decyzji o odszkodowaniu. Wnosząc więc pozew, a następnie cofając go i rezygnując z dochodzenia wtórnego odszkodowania, były właściciel w ocenie sądu niepotrzebnie naraził prezydenta na koszty procesu.
Zażalenia w kwestii kosztów wniosły obie strony. Sąd Apelacyjny uwzględnił tylko to złożone przez prezydenta, zasądzając dodatkowo od byłego właściciela działki 14,4 tys. zł kosztów (sygn. akt I ACz 197/11).
To rozstrzygnięcie podtrzymał Sąd Najwyższy (sygn. akt I CZ 62/11). Stwierdził, że koszty procesu powinien ponieść powód, ponieważ wniesienie przez niego pozwu o odszkodowanie z art. 4171 par. 3 k.c. przed zakończeniem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za działkę było przedwczesne i niepotrzebne.

Absurdalna wykładnia

Przyjęta przez sądy w tej sprawie wykładnia przepisów rodzi jednak kilka poważnych problemów.
Po pierwsze, gdyby się zgodzić, że w chwili cofnięcia pozwu przez byłego właściciela jego roszczenie o wtórne odszkodowanie za niewydanie decyzji nadal pozostawało niezaspokojone, sąd powinien byłby (gdyby powód nie cofnął pozwu), nie zważając na wydanie już w międzyczasie zaległej decyzji o odszkodowaniu za działkę, zasądzić drugie odszkodowanie – za niewydanie tej decyzji. Aby spełniło ono swoją funkcję, powinno odpowiadać kwocie należnego pierwotnego odszkodowania za działkę. Były właściciel otrzymałby więc dwa odszkodowania: najpierw administracyjne, a potem cywilne. Trudno jednak byłoby to uznać za racjonalne.
Po drugie, punkt widzenia przyjęty przez sądy w tej sprawie nie daje odpowiedzi na pytanie: ile lat należy czekać na decyzję, aby nie narazić się na zarzut przedwczesności powództwa o odszkodowanie z art. 4171 par. 3 k.c. za niewydanie decyzji. Sytuację taką trudno zaakceptować.
Po trzecie, wykładnia taka oznacza pozbawienie poszkodowanego możliwości uzyskania od opieszałego organu administracji zwrotu kosztów koniecznego procesu. Poniekąd więc, wbrew gwarancjom art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zamyka obywatelowi (w aspekcie kosztów procesu) drogę sądową dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu administracji (tu: zaniechanie wydania decyzji).
Wykładnia prowadząca do tak absurdalnych rezultatów nie daje się pogodzić z poczuciem sprawiedliwości ani też z założeniem racjonalności prawodawcy. Trzeba więc ją stanowczo odrzucić. Przyjąć należy raczej wykładnię systemową i celowościową, zgodnie z którą w podobnych przypadkach, gdy w toku procesu o odszkodowanie z art. 4171 par. 3 k.c. za niewydanie decyzji organ administracji wyda zaległą decyzję, przy orzekaniu o zwrocie kosztów procesu sąd winien przyjmować, że powód wygrał proces.
Najpóźniej w ciągu 2 miesięcy prezydent miasta powinien przyznać byłemu właścicielowi odszkodowanie za wywłaszczoną działkę
Podstawa prawna
Art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.).
Art. 4171 par. 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121).
Art. 98 par. 1, art. 102 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.).
Odszkodowanie za wywłaszczenie: jak określa się wartość nieruchomości i kto zobowiązany jest do wypłaty należności? >>