Berek: dostęp do informacji publicznej działa też przeciwko państwu

Pana nazwisko było wymieniane wśród kandydatów na szefa kancelarii premiera. Miejsce po ministrze Tomaszu Arabskim zajął jednak Jacek Cichocki. Nie uwiera to pana? Pierwszy prawnik premiera nie ma ambicji na coś więcej niż stanowisko szefa RCL i sekretarza rady ministrów?

- W obszarze, za który odpowiada RCL mam jeszcze kilka rzeczy do zrobienia. Może jak już wszystko zrobię, to coś zacznie mnie uwierać.

Nie czuł się Pan rozczarowany decyzją premiera ?

- Nie. Czuję się zaszczycony wykonywaniem obecnych zadań.

Mówi się o panu, że jest pan służbistą, który nie aspiruje do tego, by zostać politykiem. Naprawdę? Nie wierzę, że nie ma pan takich ambicji.

-Czuję się urzędnikiem. Choć moja funkcja nie jest wyzuta z polityki. Sprawuję ją z nominacji premiera. Można domniemywać, że każdy szef rządu chce mieć na takiej pozycji osobę zaufaną. Wykonując tego typu funkcję, nawet nie będąc politykiem, dźwiga się jakąś cząstkę życia politycznego. Dlatego raczej przywykłem do zarzutów, że jestem uwikłany w politykę.

Minister Adam Jasser z kancelarii premiera mówił niedawno, że władza ma pewien dylemat z informacja publiczną. Bo z jednej strony są takie wartości jak kontrola społeczna i transparentność, a z drugiej sprawność i efektywność funkcjonowania państwa. Nie rozumiem tylko dlaczego władze mają trudności z pogodzeniem tych wartości.

- Praktyka stosowania dostępu do informacji publicznej uświadomiła nam pewne praktyczne problemy. Te przepisy stworzono, aby funkcjonował obywatelski mechanizm obserwacji władzy. Ludzie mogą pytać i patrzeć rządzącym na ręce. Ale ten sam mechanizm prawny jest używany - mówię to z pełną odpowiedzialnością – także przeciwko państwu.

A konkretnie w jakich sprawach?

- Na przykład w tych, w których państwo jest stroną postępowań sądowych. Zdarza się, że pełnomocnicy strony przeciwnej próbują wydobyć w trybie dostępu do informacji publicznej opinie prawne, uzyskane przez stronę publiczną do obsługi toczącego się procesu.

Ale Prokuratoria Generalna jest pytana nie o opinie prawne, tylko o wyroki już zakończonych arbitraży inwestycyjnych.

- Z pełną odpowiedzialnością powiedziałem, to co powiedziałem. Zdarzają się wnioski, które zmierzają do wydobycia od strony publicznej informacji o tym na jakach dokumentach oparła swoją taktykę procesową. Jest więc podejrzenie, że mamy do czynienia nie ze zwykłym obywatelem, tylko z pełnomocnikiem, który używa dostępnego narzędzia, aby wzmocnić swą pozycję procesową. Uważam to za patologicznie.

Czyli to już „nadużywanie prawa do informacji” ?

- Wiem jedno: to nie ma nic wspólnego z obywatelską obserwacją. Mamy próby ustalenia treść rozmowy premiera z szefem rządu innego kraju. To wykorzystanie rozwiązań prawnych dedykowanych obywatelom do innych celów. Nie twierdzę, że dostęp do informacji publicznej jest używany tylko w taki sposób i dlatego, jest czymś złym. On jest dobry. Tylko mój kłopot polega na tym, że partnerzy społeczni nie chcą słyszeć, że po te narzędzia sięgają też podmioty, które mają prawdopodobnie mniej szlachetne intencje. Jest też inny problem praktyczny. Czasem zakres i skala żądań związanych z dostępem do informacji utrudnia funkcjonowanie urzędów

Ale gdyby wszystko było na internetowych stronach Biuletynów Informacji Publicznej to nie byłoby wielu wniosków, prawda?

- BIP powinien odgrywać podstawową rolę. Tylko, że mamy pytania nie o oficjalne dokumenty, ale na przykład o zapisy rozmów, czy notatki ze spotkań. Stajemy przed dylematem gdzie w dzisiejszym systemie prawnym mieści się treść rozmowy, która jest lub nie jest udokumentowana na jakieś notatce.

Niebawem sąd to rozstrzygnie. Minister sprawiedliwości odmówił bowiem dostępu do zapisów ze spotkań kierownictwa i został pozwany. Dlaczego władza chce nam tej wiedzy oszczędzić?

- Spotkałem się już z żądaniami, aby w niektórych miejscach związanych z aktywnością publiczną ustawiać kamery internetowe i transmitować to co się dzieje na sali. Do premiera skierowano na wniosek, aby zajęcia z aplikacji legislacyjnej były transmitowane przez internet. Teoretycznie wszystko jest możliwe. Tylko czy nie umyka nam gdzieś cel ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jej sensem było uczynienie przeciwwagi dla ukrywania się administracji za zamkniętymi drzwiami. Ale czy dlatego powinniśmy wszędzie instalować kamery i wszystko transmitować?

A dlaczego nie?

- Mam poczucie, że stosunkowo niewielka grupa osób, która ma ograniczone zaufanie do państwa nie chce zrozumieć, że państwo poza sferą polityczną, to jest też aparat, który ma działać sprawnie jak każda inna struktura. Proces decyzyjny ma także swój etap roboczy. Póki coś przygotowuję, to chcę aby dano mi pracować. Aparat państwa nie może funkcjonować pod nieustannym podglądem, bo nie będzie funkcjonował sprawnie. Poza oczywistą różnicą co do miejsca i przedmiotu pracy, to urzędnicy przygotowujący propozycję rozstrzygnięcia, wstępną wersją jakiegoś dokumentu, nie różnią się od grupy osób przygotowujących dowolny projekt czy produkt na potrzeby prywatnej firmy, czy korporacji. Żeby sensownie wykonać swoją pracę potrzebny jest czas na czysto wewnętrzną – indywidualną, czy zespołową – analizę, na przygotowanie bardzo wstępnych koncepcji. To jest zwyczajny proces przygotowawczy i on musi być prowadzony w sposób efektywny, w tym także uwzględniający psychologię organizacji pracy.

Czemu ma pan taką małą wiarę w obywateli? Gdyby obywatel wiedział jak są podejmowane decyzje mógłby administracji pomóc.

- To jest pomieszanie ról. Strona społeczna mówi : pokażcie czym się zajmujecie, a my będziemy wam przesyłać różne pomysły, żebyście je wykorzystywali. Efekt? Nie będziemy się niczym innym zajmować jak tylko weryfikacją tych pomysłów. To jest najprostsza metoda na sparaliżowanie każdego urzędu. Co tydzień odbywamy po kilka, kilkanaście, spotkań. Z większości nikt nie sporządza notatek. Spotkałem się nawet z pretensjami, dlaczego nie są robione jakieś notatki. A zapiski są sporządzane wtedy, kiedy uczestnicy uznają, że taka notatka jest im potrzebna do jakichś dalszych prac, a nie po to, aby ktoś mógł ustalać przebieg spotkania. Nie możemy wpaść w pułapkę dokumentowania wszystkiego na potrzeby przyszłych żądań. To jest nieefektywne. Obywatele mają kilka możliwości wyrażania braku zaufania wobec państwa. Najsilniejszym narzędziem jest procedura wyborcza.

Teraz słyszę polityka, który chyba nie zauważa, że na gruncie obecnych przepisów nie ma czegoś takiego jak wewnętrzna sfera działania administracji. Coś jest informacją publiczną i można ją udostępnić albo z jakiś powodów ograniczyć do niej dostęp (np. tajemnica przedsiębiorstwa, ochrona danych osobowych) albo jest to sfera objęta tajemnicami państwowymi. Nie ma niczego pomiędzy.

- Ależ ja nie chcę tworzyć jakiejś sfery „pomiędzy”. I nie chodzi o ukrycie czegoś. Ja tylko mówię o tym, że urzędnicy wykonują codziennie normalną pracę. Obywatele mają prawo weryfikować jej efekty, ale nie podejmować za tych urzędników decyzje.

Dlaczego w ramach rządu nie ma jednolitego poglądu w sprawie dostępu do informacji publicznej? Weźmy przypadek kalendarzy. Część ministrów udostępniło, kilku - nie. Sprawy toczą się więc w sądzie. Inny przykład. Prokuratoria nie udostępnia wyroku arbitrażu, a ministerstwo zdrowia te sam wyrok udostępnia zaczerniając część informacji. Nie wie prawica, co czyni lewica.

- Zgadzam się. Reguły powinny być bardziej czytelne. Im więcej jednolitości tym lepiej dla samych instytucji i dla osób które z nimi kooperują. Problem w tym, że w przypadku kalendarzy mamy różną praktykę. Część ministrów prowadzi oddzielnie kalendarz spotkań prywatnych i spotkań związanych z funkcją publicznych. Ale są osoby, które z praktycznych powodów mają to w jednym kalendarzu. I co wtedy?

Proste. Można zaczernić informacje prywatne.

- Ale wtedy pada zarzut, że nie wiadomo, co zostało zakreślone.

Od tego aby ocenić czy zakreślono to co trzeba jest chyba sąd. Mylę się?

- Idealistyczne podejście.

Może. Po przejściu całej drogi przed sądami administracyjnymi Sieć Obywatelska Watchdog Polska skierowała do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skargę na nieudostępnienia przez premiera korespondencji elektronicznej dotyczącej zmian legislacyjnych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dlaczego dla rządzących pytania o maile urzędników są problemem?

- Powiem tak: żeby podsłuchiwać rozmowy urzędnika państwowego potrzebny jest nakaz sądowy, ale żeby przeczytać jego maile, wystarczy złożyć wniosek o dostęp do informacji publicznej. Moje rozmowy z telefonu służbowego są objęte tajemnicą komunikacji. A treść maila nie? To logiczne?

A co z posiedzeniami rządu. Jest Pan sekretarzem rady ministrów. Dlaczego rząd nie chce ujawnić zapisów z przebiegu posiedzeń?

- Posiedzenia rządu zgodnie z ustawą są niejawne.

Posiedzenia tak, ale żaden przepis nie mówi, że niejawny jest zapis

- Skoro przebieg jest niejawny, to zapis też. Zarówno podczas posiedzenia, jak i po jego zakończeniu. Jawne są natomiast wszystkie ustalenia podejmowane przez Radę Ministrów.

Ustawę można zmienić.

- Mogę sobie wyobrazić model, kiedy posiedzenia rządu są jawne, ale wtedy jakaś część twardej politycznej dyskusji odbywałaby się prawdopodobnie gdzieś indziej.
Posiedzenia parlamentu są dostępne i nie zabiło to dyskusji. Myślę, że wielu ministrów też nie miałoby oporów, aby pokazać jak o coś walczą, czy jak się ścierają z szefem innego resortu

Być może tak. Ale chodzi mi o coś innego. Pamięta Pani pierwszą komisję śledczą prof. T.Nałęcza. Pracowała w przy pełnej jawności. Ale jak się pojawiały jakieś kwestie formalne i trudności, to pan przewodniczący używał zgrabnej formułki: zapraszam wszystkich członków na posiedzenie prezydium komisji. A prezydium było niejawne. Gdy trzeba ustalić stanowisko musi być zapewniona swobodna praca intelektualna. To nie jest żadna polska ekstrawagancja ustrojowa, że zasady upubliczniania pracy władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej są różne.

Niewykluczone, że przepisy o posiedzeniach rządu zostaną zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego

- Dobrze. To Trybunał je oceni. Na razie mamy w TK wniosek I Prezesa SN. Arcyciekawy prawnie. Przeczytałem go i jestem pod wrażeniem.

Naprawdę pan przeczytał? Lektura dla ludzi o żelaznych nerwach. Dla mnie zmierza on do podważenia sensu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlaczego jest dla Pana „arcyciekawy”?

- Sposób formułowania zarzutów jest interesujący, bo odnosi się także do konwencji międzynarodowych, których Polska jest stroną. Poza tym zderza się w nim prawo do informacji z prawem do prywatności. Do tej pory przy konflikcie tych wartości prawo do prywatności osób pełniących funkcję publiczne było zawsze ograniczane, schodziło na drugi plan. SN stawia też tezę, że osoby współpracujące z administracją publiczną nie do końca są świadome, że wpadają w zakres bardzo szerokiej jawności.

Minister Adam Jasser powiedział, że kancelaria premiera, Rządowe Centrum Legislacji i Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji „główkują” nad zakresem dostępu do informacji publicznej. To szczerze: powstaje projekt zmian?

- Zastanawiamy się w jaki sposób nie ograniczyć prawa do informacji publicznej i jednocześnie jasno pokazać, że tak naprawdę stoimy przed pewnym dylematem. I albo idziemy ścieżką, którą próbuje iść MSZ czyli poszerzamy zakres tajemnicy ustawowo chronionych albo pójdziemy w stronę ponownego definiowania istoty informacji publicznej.

Czyli ma Pan wątpliwości związane z pomysłem wprowadzenia tajemnicy dyplomatycznej?

- Zastanawiam się. To jest jedno z rozwiązań. W moim przekonaniu doprowadzi onodo tego, że nie tylko ta sfera, którą minister nazwa tajemnicą dyplomatyczną zostanie wyodrębniona. Pewnie jakieś kolejne obszary będą chronione kolejnymi tajemnicami ustawowo chronionymi.

A jaka jest alternatywa?

- MAiC wykonywało analizy porównawcze pokazujące jak jest z dostępem do informacji publicznej w innych krajach. Okazało się, że mamy u nas szeroki dostęp. Obawiam się, że wpadamy wręcz w pułapkę potencjalnej nieefektywności administracji. Dlatego warto na nowo zdefiniować czym jest informacja publiczna tak, żeby jej przedmiotowo nie ograniczyć, ale pokazać jednocześnie, że jest w procedurze taki czas, że coś nie może być z istoty informacją.

Nie rozumiem. Chodzi o czasowe ograniczeni dostępu do informacji?

- Podam przykład. Jeżeli trwają w strukturach KE prace wstępne nad projektami nowych regulacji unijnych, i rząd RP przyjmuje jakieś wstępne stanowisko, to oczywiście jego treść jest oficjalnym stanowiskiem. Ale gdy trwają negocjacje ujawnienie dokumentu mogłoby je storpedować. Prawo powinno chronić takie informacje.

Czyli mają Państwo projekt zmian?

- Nie mamy projektu. Główkujemy.

Nad czym?

- Chciałbym aby wynik prac, które podejmujemy był oparty nie na doświadczeniach strony rządowej. Spodziewam się od środowiska naukowego, które zajmuje się tymi zagadnieniami rekomendacji jak skorygować dzisiejsze rozwiązania, bo one są dziś przedmiotem nieustannej konfrontacji sądowej. A to wcale nie jest dobre. Model wypracowany z perspektywy naukowej powinien być poddany publicznej debacie.

Rozmawialiśmy o rządowej legislacji rok temu. Co się zmieniło od tego czasu? Może pan pochwalić się jakimiś sukcesami?

- Nie chce się chwalić. Mogę tylko powiedzieć w jakim punkcie jesteśmy teraz i co jeszcze chcemy zrobić. Ważnym efektem naszej pracy w ubiegłym roku było upowszechnienie w ramach struktury rządowej stosowania jednolitego sposobu formatowania projektów aktów prawnych. To rzecz z pozoru techniczna, ale ważna dla budowy przyszłego systemu informacyjnego i wzmacniająca naszą współpracę z parlamentarnymi służbami legislacyjnymi.

Rewolucji wciąż nie widać

- Bo nie chodzi o rewolucje. Kolejnymi krokami zmierzamy do zbudowania publicznego, bezpłatnego system informacji o prawie. Wiem, że praca postępuje powoli, ale mamy ograniczenia budżetowe, w ramach których się poruszamy. Ale na koniec kadencji chcemy pokazać co mamy. Pracujemy także nad portalem Rządowy Proces Legislacyjnym udostępnianym na stronie RCL. Unowocześnienie go potrwa do półtora roku.

Czyli administracji przestała prowadzić proces legislacyjny na papierze i przeszła na formę elektroniczną?

- To cel, który realizujemy. Wpisaliśmy go do programów rządowych, tj. „Sprawne państwo” i „Lepsze regulacje 2015”. Jesteśmy w trakcie prac i w tej chwili razem z firmą doradczą opracowujemy szczegóły dotyczące ostatecznego rozwiązania. Mam poczucie, że dzieje się to powoli, ale jest to działalność dodatkowa dla RCL przy tych ograniczonych zasobach jakie mamy i tak sporo się udało.

Strona RCL jest siermiężna. Śledzenie procesu legislacyjnego wymaga od użytkownika wręcz heroizmu. Kiedy to się zmieni?

- Przejmuję tę krytykę. Podobne konkluzje zawiera audyt, którego wyniki otrzymałem kilka dni temu. Skoro zaczęliśmy upubliczniać przebieg rządowego procesu stanowienia prawa, to jest naturalne że oczekiwania adresatów wzrosły. Wiem, że musimy w ciągu kilku, czy kilkunastu miesięcy dać użytkownikom profesjonalne narzędzie, które spełnia dzisiejsze wymagania. Potrzebny jest skok technologiczny, poprawa funkcjonowania wyszukiwarek. Ale sami tego nie zrobimy. Będziemy się musieli się wesprzeć specjalistami.

Czy są na to zabezpieczone środki?

- W naszym bieżącym budżecie nie ma. Ale wiem, że jest zrozumienie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, że te systemy są warte inwestycji.

Resort gospodarki uruchomił portal konsultacji online. To kapitalna metoda prowadzenia dialogu z stroną społeczną przy tworzeniu prawa. Cy tą „pozytywną szajbą” nie może się wreszcie zarazić cały rząd?

- Taka jest intencja. Pozytywna „szajba w zakresie legislacji” jest wspólna dla ministerstwa gospodarki, RCL i KPRM. Chcemy aby z tego narzędzia musieli korzystać wszyscy ministrowie i w ten sposób konsultować ze społeczeństwem projekty. Są natomiast pewne kwestie natury technicznej i prawnej, z którymi jeszcze musimy się uporać. Ale to kwestia czasu.

Strona społeczna chciałaby, aby procedura konsultowania projektów prawa była uregulowana w ustawie lub rozporządzeniu. Rząd upiera się na miękkie prawo i dobre praktyki. O kompromis trudno. Zwłaszcza, że nawet kodeks konsultacji opracowany przez MAiC obowiązuje tylko w jednym resorcie. Czy nie może tego realizować cały rząd?

- Od szefa KPRM wiem, że jest intencja, aby siedem zasad konsultacji MAiC zostało wprowadzone dla wszystkich ministerstw.

Mamy od stycznia nowy regulamin prac rządu. To tylko uchwała. Nie dał się pan przekonać do pomysłu uregulowania rządowego procesu legislacyjnego, zawłaszcza konsultacji publicznych, w ustawie, czy rozporządzeniu. Skąd ta pryncypialność?

- Powinniśmy skupić swoja energię na tym, żeby ta reguła była realizowana, aby konsultacje były oparte na dobrych standardach. Nie ma znaczenia na jakim poziomie je uregulujemy.

Jak to nie ma? Jeśli jest to wprowadzone na poziomie ustawy, czy rozporządzenia, czyli prawa powszechnie obowiązującego to rodzi to obowiązek po stronie rządzącej. A po stronie społecznej mamy roszczenie. Dokument wewnętrzny nie rodzi takiego obowiązku.

- Rodzi obowiązek tylko inaczej sankcjonowany. To gdzie jest on uregulowany to kwestia wtórna. Pytanie czy chodzi o to, aby obowiązek konsultacji był realizowany, czy o to żeby można było powiedzieć, że minister złamał ustawę o konsultacjach i trzeba za to go postawić przed Trybunał Stanu. Poza tym proces legislacyjny to nie tylko domena rządowa. Jeśli formułuje się jakieś wymagania w sprawie konsultacji czy ocen skutków regulacji, to może należałoby je także odnosić do innych pomiotów niż rząd.

Do czego Pan zmierza?

-Przecież inicjatywę ustawodawczą ma nie tylko rząd. Kancelaria Prezydenta jest patronem Zielonej Księgi z rekomendacjami dotyczącymi procesu legislacyjnego. Z wdzięcznością przyjąłem tę publikację, ale z ciekawością będę też obserwował czy Kancelaria Prezydenta stosuje te rekomendacje tworząc własne projekty.

A nie stosuje?

- O to proszę zapytać w Kancelarii Prezydenta. Rozumiem, że podejmują w tym zakresie wysiłki. Chcę tylko powiedzieć, że łatwo adresuje się oczekiwania pod adresem innych. Dużo trudniej realizuje się podwyższone standardy na własnym podwórku, we własnych procesach legislacyjnych. Poza tym, jeśli konsultacje społeczne miałby być podniesione do rangi ustawy , to pytanie czy to nie powinno to także objąć projektów przedstawianych przez posłów.

A powinno?

- Według mnie rodzi to pewne ryzyko, bo próba objęcia taką ustawą parlamentu mogłaby być potraktowana jako ograniczanie jego autonomii. Nieuchronnie pojawia się też pytanie jak taka regulacja miałaby się do regulaminu Sejmu i Senatu. Zadawałem to pytanie stronie społecznej, i do tej pory nie usłyszałem jasnej odpowiedzi.

Nie ustąpił Pan w kwestii konsultacji publicznych. W nowym regulaminie rządu to wciąż nie obowiązek strony publicznej, a zasada. Sprytne. Ale de facto konsultacje wciąż są fakultatywne, prawda?

- Konsultacje są obowiązkowe wszędzie tam, gdzie są możliwe do przeprowadzenia. Nie mogę rządowi i premierowi przygotować regulaminu, z którego wynika bezwzględny obowiązek konsultacji. Przez te kilka lat pracy widziałem procesy legislacyjne, w których konsultacje nie były możliwe. Muszę to brać pod uwagę. Ale konsultacje powinny być regułą.

Nie sądzę, aby zaostrzenie reguł konsultacji doprowadziło do spowolnienia, czy blokowania pracy rządu. Raczej projekt rządowe szłyby ścieżką poselską. Bypassowanie legislacji stałoby się regułą.

- Prawo inicjatywy ustawodawczej ma 15 posłów, każda komisja sejmowa i Senat. Proszę nie rozumieć, że chcę posłów czy senatorów pozbawić inicjatywy ustawodawczej, ale ich projekt powinny być poddawane takim samym wymaganiom w zakresie dialogu społecznego, co projekty rządowe. Wtedy sens wykorzystywania tych ścieżek w innych celach niż przewidziano stanąłby by pod dużym znakiem zapytania.

A co Pan jako szef RCL myśli o projektach, które mają pozór projektów poselskich, a w ich właściwościach pojawiają się jako autorzy ministerialni urzędnicy. Opisałam w DGP przykłady z ministerstwa sprawiedliwości i ministerstwa zdrowia.

- Rząd ustawił pewne procedury nie po to, aby komuś uprzykrzyć pracę, a po to aby ustalić dla siebie wysokie standardy. Ich obchodzenie jest rzeczą naganną. Na pewno to wyzwanie, aby takie sytuacje ograniczyć. Ale każdy przypadek należy traktować indywidualnie. Być może urzędnik w ramach jakiegoś innego zlecenia poza godzinami pracy wykonywał pracę na rzecz posłów, co nadal może budzić wątpliwości co do mieszania ról i zakresów odpowiedzialności.

A jaka może być skala tego zjawiska ?

- Nie potrafię ocenić. Ale wiem, że to się zdarza. Parlamentarzyści mają prawo sprawowania funkcji we władzy wykonawczej i być może z racji funkcjonowania w obu obszarach jest pokusa korzystania z pomocy ze swoich urzędów.