Głównych graczy – Prokuraturę Generalną i Ministerstwo Sprawiedliwości – dzieli w tej kwestii przepaść. Pewne jest zaś, że rozwiązania lansowane przez resort to raczej ewolucja niż rewolucja. Dla wielu to i tak za mało, jak na wyzwania kontradyktoryjnego procesu karnego. Takie wnioski płyną z debaty zorganizowanej przez Dziennik Gazetę Prawną „Reforma prokuratury – szansa czy zagrożenie”.

Michał Królikowski, wiceminister sprawiedliwości, zapowiedział, że projekt nowej ustawy ma trafić na Komitet Stały Rady Ministrów jeszcze w październiku. Przesunięte zostanie jednak vacatio legis reformy: zmiany wejdą w życie 1 stycznia 2015 r., a nie jak przewidywano – 1 stycznia 2014 r.

– Ma to związek z terminem wejścia w życie nowelizacji kodeksu postępowania karnego, który został wydłużony przez Senat do 1 lipca 2015 r. Zakładamy zatem, że zmiany w ustroju prokuratury nastąpią pół roku wcześniej – mówił Michał Królikowski.

Rekonkwista

Wszyscy uczestnicy debaty zgadzali się co do jednego: ostatnia reforma prokuratury, która doprowadziła w 2010 r. do oddzielenia funkcji prokuratora generalnego od ministra sprawiedliwości, była sukcesem.

– Od momentu rozdzielenia tych funkcji zniknęły zarzuty o to, że śledztwa prowadzone są z przyczyn politycznych, w konkretnym kierunku. Także wprowadzenie wówczas większej niezależności prokuratorów uważam za trafne – mówił Ryszard Tłuczkiewicz, dyrektor biura Prokuratora Generalnego.

Obecne propozycje Ministerstwa Sprawiedliwości jego zdaniem nie stanowią jednak kontynuacji tej reformy, a są wręcz jej zaprzeczeniem.

– To próba rekonkwisty, czyli ponownego zawładnięcia prokuratury przez polityków – ostrzegał Tłuczkiewicz.

I przypominał, że unia personalna między ministrem sprawiedliwości a prokuratorem generalnym nie była korzystna dla nikogo. Przyniosła wiele kłopotów i śledczym, i politykom.

– Po co więc wchodzić do tej samej rzeki – pytał szef biura PG.

Tłumaczył, że do dialogu między Prokuraturą Generalną a Ministerstwem Sprawiedliwości nie potrzeba sformalizowanych narzędzi. Dyskurs może się toczyć bez ram formalnoprawnych proponowanych przez resort.

– Nie mogę zrozumieć, skąd pomysł, aby w formie wytycznych ustalać zasadnicze kierunki polityki karnej. Czy w ten sposób można ustalać, które przepisy prawa karnego należy stosować bardziej, a które mniej, a które w ogóle? To ryzykowny krok – dodawał przedstawiciel PG.

Przeciwny biegun to diagnoza resortu sprawiedliwości. Zdaniem wiceministra Michała Królikowskiego reforma z 2010 r. dotyczyła głównie elementu ustrojowego.

– Jednak reformę trzeba dokończyć i doprowadzić do większego upodmiotowienia Prokuratora Generalnego w debacie między Sejmem, premierem a ministrem sprawiedliwości – bronił swoich propozycji wiceminister.

Przekonywał, że trzeba wprowadzić właściwy dla zasady trójpodziału władzy element współpracy między jej organami i mechanizm wzajemnego zrównoważenia, w formie dialogu międzyinstytucjonalnego. Trzeba też dokładnie określić rolę prokuratora generalnego i Krajowej Rady Prokuratury (KRP). Zarzuty, że proponowana reforma to odejście od zmian z 2010 r., są zdaniem Królikowskiego nieuprawnione.

– Nie ma w tym projekcie żadnej wiążącej kontroli politycznej władzy wykonawczej nad działalnością prokuratury poza tą, która już teraz istnieje: Sejm będzie mógł odwołać prokuratora generalnego na wniosek premiera, jeśli odrzuci on sprawozdanie PG i skieruje odpowiedni wniosek do izby. Wprowadzana jest zaś debata parlamentarna nad sprawozdaniem bezpośrednio kierowanym przez prokuratora generalnego do Sejmu. Zwiększamy także możliwość uzyskiwania przez posłów i senatorów informacji od prokuratury, oczywiście poza wglądem w bieg konkretnych spraw – przekonywał Królikowski.

Zwracał uwagę, że również zasadnicze kierunki polityki karnej jako dokument rządowy będą wyłącznie zbiorem pewnych priorytetów w zakresie ścigania niektórych przestępstw i organizacji wymiaru sprawiedliwości, a nie instrumentem wpływania na prokuraturę. Mogą być wiążące dla policji i innych organów podległych rządowi, ale nie dla prokuratora generalnego.

Niezależność śledczych

– Ostatnią wersję projektu resortu sprawiedliwości odbieram jako kontynuację reformy z 2010 r. Mam jednak świadomość, że taki model ustroju prokuratury z założenia jest obciążony konfliktem – mówił Edward Zalewski, przewodniczący KRP.

I nie chodzi tu o rzekomy konflikt między prokuratorem generalnym a KRP.

– W grę wchodzi konflikt między wartością, jaką jest niezależność prokuratorów, a zasadą hierarchicznego podporządkowania i odpowiedzialności przełożonych za sprawne funkcjonowanie jednostek. To bardzo trudno pogodzić w praktyce. Te dwie wartości muszą się spotkać i wzajemnie tolerować – dodawał Zalewski.

Jego zdaniem niepotrzebnie umieszczono również w projekcie zapisy o zasadniczych kierunkach polityki karnej.

– To może być polityczna smycz. Niczego w ten sposób nie usprawnimy, za to otworzymy możliwość politycznego nacisku. Bardzo dobrze jednak, że ministerstwo chce, aby niezależność prokuratorów została także określona poprzez zdefiniowanie zarządzenia, polecenia, wytycznej – dodawał Zalewski.

– Z perspektywy prokuratora wielkim osiągnięciem reformy z 2010 r. było wprowadzenie zasady, że nie można wydawać poleceń co do treści czynności procesowych – oceniał Jacek Skała, wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP.

Zgłosił jednak zastrzeżenia do zmian proponowanych przez ministerstwo, które pozwolą przełożonym wydawać polecenia co do wykonania konkretnych czynności dowodowych czy terminu ich wykonania.

– Oceniamy je jako zagrażające niezależności prokuratorów – mówił Skała.

Z kolei dr Karolina Kremens, karnista z Uniwersytetu Wrocławskiego, uznała, że reforma z 2010 r. w kontekście autonomii prokuratury okazała się sukcesem.

– Ale mam wątpliwości, czy w ogóle coś zmieniła w rzeczywistości szeregowych prokuratorów. Z punktu widzenia tych z rejonów, którzy prowadzą znakomitą większość postępowań przygotowawczych, reforma nie miała wielkiego znaczenia – mówiła badaczka.

Jej zdaniem nie wszystko da się jednak zmienić ustawą.

– Istnieją mechanizmy, które niezależnie od tego, co jest w ustawach, się nie zmienią. Dlatego konieczne są także inicjatywy PG, które pozwolą na zmianę mentalności w prokuraturze – podkreślała Kremens.

Podobnie obecny stan oceniał Zbigniew Krüger, adwokat z poznańskiej kancelarii Krüger & Partnerzy.

– Nie widzę z perspektywy sali sądowej różnicy w sposobie działania prokuratorów i prokuratury przed i po 2010 r. Na pewno konieczne jest dokończenie reform. Ale w całkowite wyeliminowanie miękkich nacisków na prokuratorów nie wierzę – wskazywał adwokat.

Podkreślał, że ustawodawca powinien wzmacniać niezależność prokuratorów.

– W mojej ocenie niezależność prokuratury nie koliduje z możliwościami kreacji polityki karnej państwa. Jedno drugiemu nie przeszkadza – dodawał adwokat.

Z kolei dr Marcin Warchoł, wicedyrektor Instytutu Prawa Karnego na Uniwersytecie Warszawskim, przyznawał, że w 2010 r. zrobiono dużo, gwarantując prokuratorom niezależność. Wytyczne, zarządzenia czy polecenia przełożonych nie mogą dziś dotyczyć bowiem czynności procesowych. Ale za tym musi iść zmiana mentalności i zagwarantowanie nadzoru sądowego nad śledztwami.

– Na pewno proponowana reforma to krok w dobrym kierunku i kontynuacja tego, co zapoczątkowano trzy lata temu. Ale wciąż wiele jest do zrobienia. Może czas zastanowić się nad koncepcjami, od których ustawodawca ucieka w uzasadnieniu, przedstawiając wyłącznie pomysły podległości prokuratury rządowi czy Sejmowi, a pomijając koncepcję usytuowania jej przy sądach powszechnych – postulował dr Warchoł.