Kontrowersyjne zlecenia

Część ekspertów uważa, że nie ma przeszkód, aby OSR powstawały na zewnątrz, by były zlecane firmom czy ośrodkom naukowym. Rząd nie bierze jednak takiej opcji pod uwagę.

– Nie wierzę, że można OSR przygotować tylko siłami resortowymi. Nie ma się co łudzić, ministerstwa to struktury hierarchiczne. Urzędnikowi bardzo trudno zakomunikować swemu szefowi, że jego pomysł, rozwiązanie legislacyjne mają wady albo w ogóle nie mają sensu. Dlatego trzeba zachować równowagę: analizy resortowe powinny być konfrontowane z analizami zewnętrznymi – uważa dr Grzegorz Makowski.

Wskazuje, że rząd wydał w ubiegłym roku ok. 2 mln zł na analizę możliwości współpracy z ośrodkami eksperckimi i akademickimi. Ustalono, że jest potencjał do nawiązania takiej współpracy. Brakuje jednak dogodnych trybów współpracy: prawo zamówień publicznych kompletnie się do tego nie nadaje. Bo w przypadku usług eksperckich nie chodzi o to, aby wybrać najtańszą ofertę.

– Źródła informacji na temat wpływu regulacji powinny być możliwie zdywersyfikowane, ze znacznym uczestnictwem organizacji gospodarczych i instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Z pewnością prawodawca nie powinien się ograniczać do urzędniczych źródeł informacji, zwłaszcza o gospodarce. Ale decyzja co do ostatecznego kształtu OSR i kierunku działań regulacyjnych państwa powinna jednak należeć do administracji rządowej – uważa dr Zalasiński.

Powierzenie opracowania całości OSR na zewnątrz rodziłoby też zbyt wiele ryzyk.

– Zaangażowanie podmiotu zewnętrznego rodzi od razu pytania o wpływ lobbingu na taki OSR – uważa Ewa Polkowska.

Jej zdaniem administracja publiczna jest najlepszym miejscem na przygotowanie tych analiz. A urzędnik, który współpracuje z zewnętrznymi podmiotami w ramach konsultacji społecznych, jest w stanie przygotować rzetelny OSR.

– To są zadania administracji, za które ona ponosi odpowiedzialność, więc nie ma powodu, aby ktokolwiek ją w tym wyręczał – dodaje Ewa Polkowska.

OSR do wszystkiego

Dziś OSR są przygotowywane tylko do projektów rządowych. Takiego obowiązku nie mają inni inicjatorzy procesu legislacyjnego.

– Projekty poselskie są najgorszej jakości. Dlatego przydałoby się również w ich przypadku wprowadzenie obowiązku przygotowania OSR. Posłowie oczywiście sami nie są w stanie przygotować takich analiz, ale mają przecież biuro analiz, które mogłoby się tego podjąć. Uprzednio należałoby oczywiście odpowiednio je doposażyć – uważa dr Grzegorz Makowski.

– Modelem docelowym powinno być zobowiązanie każdego podmiotu, który wykonuje inicjatywę ustawodawczą, do przygotowywania oceny skutków regulacji. Dziś pytanie jest takie: czy inny niż rząd podmiot ma instrumenty potrzebne do przygotowania OSR. Odpowiedź brzmi – nie. Dlatego jeśli rząd ponosi odpowiedzialność za to, co się dzieje w państwie, to on powinien być głównym podmiotem inicjowania zmiany prawa – dodaje Ewa Polkowska.

Wyzwaniem pozostaje jakość OSR

Adam Jasser, podsekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zastępca przewodniczącego Komitetu Stałego Rady Ministrów

Ocena skutków regulacji jest procesem analitycznym, który towarzyszy tworzeniu prawa i kształtowaniu interwencji publicznych.

Jest to proces bardzo ważny, ponieważ wyostrza logikę interwencji, zestawia koszty i korzyści różnych zmian, wymaga konsultacji społecznych i w ten sposób racjonalizuje procedurę legislacyjną.

Dzięki dobrze wykonanej ocenie skutków regulacji wiemy np., że rozliczanie podatku dochodowego wspólnie z dziećmi kosztowałoby budżet 1,5 mld zł, a beneficjentami takiego rozwiązania byliby – wbrew intuicji – Polacy o najwyższych dochodach, podczas gdy osoby mniej zamożne straciłyby prawo do świadczeń rodzinnych.

W Polsce autorzy rządowych projektów aktów prawnych mają obowiązek przygotowania fotografii tego procesu analitycznego, czyli dokumentu o nazwie OSR, od 10 lat. Wyzwaniem pozostaje ich jakość.

Dlatego od początku tego roku ministerstwa przygotowują podsumowanie OSR wcześnie – w formie testu regulacyjnego na etapie programowania prac rządu i pracy nad projektem założeń. Stale podwyższamy poprzeczkę wobec ocen skutków regulacji. Bardzo ważne dla osiągnięcia wyższej jakości będzie budowanie kompetencji analitycznych w administracji i umiejętności do zbierania wiedzy poza urzędem.