Po protestach przedsiębiorców budowlanych, którzy grozili, że nie ukończą dróg na Euro 2012, Sejm przyjął specjalne prawo. Miało ono pozwolić na wypłacenie zaległych pieniędzy budowlańcom, którzy wcześniej powinni byli otrzymać je od ogłaszających upadłość wykonawców generalnych. Tak się nie stało, z pomocą miało przyjść państwo.
ikona lupy />
Formalności podwykonawców / DGP
To, co wydawało się proste, okazało się jednak skomplikowane. – Od blisko dwóch miesięcy nie możemy uzyskać oficjalnej odpowiedzi na zgłoszenie dotyczące prawie miliona złotych. Ustnie od urzędników dowiedzieliśmy się, że podwykonawca nie otrzyma tych pieniędzy, bo nie podlega pod specustawę – mówi Michał Izdebski z Kancelarii Prawno-Gospodarczej Iustitia, która reprezentuje spółkę Baltom.
Pracowała ona przy budowie drogi krajowej nr 4, a po plajcie generalnego wykonawcy – firmy Drogbud – została z niezapłaconymi fakturami.
Problem powstał ze względu na niekorzystną dla przedsiębiorców interpretację przepisów specustawy dokonaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.
– Urzędnicy GDDKiA twierdzą, że podwykonawca nie kwalifikuje się do zapłaty, bo teoretycznie mógłby dochodzić roszczeń na podstawie kodeksowych przepisów o solidarnej odpowiedzialności. Wcześniej jednak odmówiono zapłaty z tego tytułu, gdyż nasze umowy z generalnym wykonawcą nie były zaakceptowane przez GDDKiA – tłumaczy Izdebski.
Gdyby utrzymała się taka właśnie interpretacja, oznaczałoby to, że pieniędzy nie dostanie większość podwykonawców, którzy wykonywali prace budowlane. Teoretycznie mogą się powołać na solidarną odpowiedzialność inwestora, chociaż ten i tak im nie zapłaci. Mało kto ma jednak zatwierdzoną przez niego umowę z generalnym wykonawcą. A tego wymaga kodeks cywilny.
W praktyce ze specustawy skorzystałaby więc wyłącznie nieliczna grupa dostawców i usługodawców, którzy na solidarną odpowiedzialność inwestora nie mogą się powołać. Wynika to zresztą wprost z pisma rzeszowskiego oddziału GDDKiA, do którego dotarliśmy. „Prawo do zgłaszania należności w ramach ustawy przysługuje wyłącznie dostawcom i usługodawcom” – pisze Władysław Kowal, zastępca dyrektora tego oddziału.
Niekorzystną dla przedsiębiorców interpretację początkowo potwierdziła nam też centrala GDDKiA: „Niezatwierdzeni podwykonawcy robót nie mogą skorzystać ze specustawy pomocowej” – napisała nam Urszula Nelken, rzecznik prasowy GDDKiA.

400 mln zł tyle mogą wynieść ostatecznie roszczenia podwykonawców

Poproszona o bardziej szczegółowe wyjaśnienia, nadesłała jednak nowe stanowisko. Wynika już z niego, że podwykonawcy mogliby jednak liczyć na wypłatę. „Kodeks cywilny oraz specustawa gwarantują, że każdy podwykonawca, zatwierdzony bądź nie, usługodawca i dostawca są w stanie odzyskać swoje pieniądze, jeśli udowodnią, że faktycznie wykonywali na budowie prace budowlane, usługi bądź dostawy” – wyjaśnia Nelken.
Wygląda na to, że urzędnicy mają problem z ustaleniem jednolitej interpretacji. Tymczasem skala roszczeń wysuwanych przez podwykonawców okazuje się dużo większa, niż początkowo szacowano. Złożono już 768 wniosków na łączną kwotę 339 mln zł, a to jeszcze nie koniec. Rekordzistą jest właśnie oddział GDDKiA w Rzeszowie, w którym łączna kwota wniosków osiągnęła już 137 mln zł.



Przygotowując w pilnym trybie specustawę, resort transportu podkreślał, że chodzi o szybką pomoc dla firm. Podczas prac legislacyjnych zwrócono uwagę, że ustawa o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz.U. z 2012 r., poz. 891) ma pomóc tym firmom, które nie mogą skorzystać z art. 6471 kodeksu cywilnego (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93).
Przepis ten przewiduje solidarną odpowiedzialność inwestora, czyli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
W projekcie przygotowanym przez rząd nie było odpowiedniego wyłączenia. Wprowadzono je podczas prac w Sejmie. Dodano wówczas art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jej przepisów nie stosuje się do należności, które mogą być zaspokojone właśnie na podstawie art. 6471 k.c.
Teraz okazuje się, że przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne.
– W GDDKiA z kilku różnych ust usłyszałem, że jeśli, choćby teoretycznie, podwykonawca miał szansę powołać się na solidarną odpowiedzialność, to nie podlega specustawie. Większość podwykonawców teoretycznie ma taką możliwość, bo pracowali przy robotach budowlanych.
W praktyce jednak już nie, bo ich umowy z generalnym wykonawcą nie były zatwierdzane przez inwestora. A to oznaczałoby, że zostaną z niczym – nie dostaną pieniędzy ani na podstawie jednej, ani drugiej ustawy – mówi Michał Izdebski z Kancelarii Prawno-Gospodarczej IUSTITIA.
Reprezentuje ona firmę Baltom, która znalazła się właśnie w takiej sytuacji.
– Powiedziano mi, że nie mamy szans na otrzymanie pieniędzy ze specustawy, bo powinniśmy skorzystać z kodeksu cywilnego. Tylko naszą winą jest zaś, że spółka Baltom nie zadbała o zatwierdzenie swej umowy przez inwestora, przez co nie spełnia warunków z art. art. 6471 k.c. – opisuje Izdebski.
– W praktyce podwykonawca nie ma zaś nic do gadania. To generalny wykonawca zgłasza go inwestorowi, a jeśli tego nie zrobi, nie można go w żaden sposób przymusić – dodaje.

Zamysł ustawodawcy

Problem stąd, że przepis jest niejednoznaczny.
– Rzeczywiście, można go różnie interpretować – przyznaje Katarzyna Kucharczyk, radca prawny w kancelarii CMS Cameron McKenna.
– Ja skłaniałabym się jednak ku wykładni celowościowej. Celem tej ustawy było realne zaspokojenie roszczeń podwykonawców, którzy przez upadłości wykonawców lub inne powody niewypłacenia przez nich należności z umów zostali postawieni w złej sytuacji finansowej. Jeśli więc nie mogą skorzystać z kodeksu cywilnego i przepisów o solidarnej odpowiedzialności inwestora, to powinni podlegać pod specustawę – ocenia.
Także inni prawnicy przyznają, że ustawa może budzić wątpliwości.
– Wbrew pozorom interpretacja GDDKiA nie jest całkowicie nieuprawniona. Przepis mówi, że ustawy nie stosuje się do należności, które mogą być zaspokojone na podstawie kodeksu cywilnego. Literalna wykładnia wskazywałaby, że nawet teoretycznie mogą być zaspokojone. Inaczej ustawodawca mógłby napisać, np. podlegają zaspokojeniu – mówi Bartłomiej Jankowski, adwokat w kancelarii WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr.
– Nie wolno jednak zapomnieć, że ustawa powstała w dużym pośpiechu i dlatego może zawierać pewne niedociągnięcia językowe. Dlatego przy interpretacji kierowałbym się jednak przede wszystkim celem, jaki przyświecał ustawodawcy. A nim bez wątpienia była chęć wypłacania tych pieniędzy – zaznacza.

Dyrekcja zmienia zdanie

Sama GDDKiA, chociaż początkowo informowała, że niezatwierdzeni podwykonawcy nie mogą skorzystać ze specustawy, ostatecznie zmieniła zdanie. „W pierwszej kolejności weryfikowana jest możliwość wypłaty środków na podstawie k.c. Jeśli jest to niemożliwe, analizowana jest możliwość na podstawie specustawy. Reasumując: k.c. oraz specustawa gwarantują, że każdy podwykonawca (zatwierdzony bądź nie), usługodawca i dostawca jest w stanie odzyskać swoje pieniądze” – napisała nam Urszula Nelken, rzecznik tej instytucji.
Opisywany przepis to niejedyna luka. Nie wiadomo np., w jaki sposób przedsiębiorca miałby zakwestionować negatywne dla siebie rozstrzygnięcie GDDKiA – na drodze administracyjnej czy cywilnoprawnej?
– Tu znów ustawa nie daje jednoznacznej odpowiedzi. Roszczenie podwykonawcy wobec GDDKiA wynika z ustawy, ale jest roszczeniem cywilnoprawnym, więc wydaje się, że należałoby złożyć pozew o zapłatę do sądu powszechnego. Gdybym miała jednak doradzać klientowi, to zasugerowałabym skorzystanie równocześnie z drogi administracyjnej na wypadek, gdyby jednak sądy przyjęły, że rozstrzygnięcie GDDKiA jest decyzją administracyjną – analizuje Katarzyna Kucharczyk.
Podobnego zdania jest Bartłomiej Jankowski.
– Całokształt regulacji przemawia za przyjęciem, że GDDKiA (Skarb Państwa) występuje w ustawie jako podmiot prawa cywilnego. Zatem przedsiębiorca, który będzie uważał, że nienależycie wykonała swoje obowiązki, powinien dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym – uważa ekspert.



Legislacyjny bubel

Branża budowlana boi się, że nawet jeśli wszystkie niejasności zostaną zinterpretowane na korzyść podwykonawców, to ostatecznie i tak wielu może dostać niewiele. Zgodnie z przepisami należności mają być spłacane do wysokości kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Jak sprawdziliśmy, w kontraktach autostradowych zostały one ustalone na poziomie od 5 do 10 proc. wartości umowy.
– W efekcie tego zapisu podwykonawcy, którzy mieli pecha realizować roboty dla wykonawcy, którego kontrakt zabezpieczony był w 5 proc., mają mniejsze szanse na zapłatę od tych, którzy pracowali na kontraktach zabezpieczonych w 10 proc. – mówi DGP Rafał Bałdys, prezes Związku Pracodawców Branży Usług Inżynierskich.
Specustawa mówi też, że zapłaty mogą się domagać mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa. Duże są spod niej wyłączone. Na dodatek dotyczy wyłącznie firm budujących drogi.
– Dramaty firm, które realizowały kontrakty na Euro 2012, budzą szczere współczucie. Ale co z setkami innych, którym generalni wykonawcy nie zapłacili wcześniej na innych kontraktach – pyta Rafał Bałdys.
O tym, czy ustawa może w tak różny sposób traktować przedsiębiorców, wypowie się Trybunał Konstytucyjny. Wniosek w tej sprawie został skierowany przez prezydenta.
Jakby tego było mało, znawcy prawa unijnego zwracają uwagę, że wypłaty dla podwykonawców mogą przez Komisję Europejską zostać uznane za pomoc publiczną. A wówczas firmy musiałyby je zwracać, i to wraz z odsetkami.
Wypłaty za autostradę odwleczone
Wypłaty za autostradę odwleczone

Zobacz również
Wypłaty ruszają. GDDKiA zaskoczona liczbą wniosków
768 wniosków na łączną kwotę 339 mln zł wpłynęło do GDDKiA od poszkodowanych podwykonawców, usługodawców i dostawców. Kwota zaskoczyła rządową agencję: jeszcze na początku sierpnia szacowała ona, że na zrealizowanie płatności wystarczy 200 mln zł. Jak się dowiedzieliśmy, pula nie jest ostateczna, bo drogowcy nie podliczyli jeszcze wszystkich wniosków. Według naszych informacji łączna kwota przekroczy 400 mln zł. Do tej pory zostało wypłaconych niespełna 5 mln zł. Pierwsze pieniądze trafiły do sześciu podwykonawców upadłej firmy Poldim, która budowała obwodnicę autostradową Rzeszowa. Harmonogram GDDKiA przewiduje zakończenie wypłat do 23 listopada.
Rekordzistą okazał się oddział GDDKiA w Rzeszowie, w którym łączna kwota wniosków osiągnęła 137 mln zł. Powód – aż 160 wniosków dotyczy pechowego kontraktu na budowę autostrady A4 Tarnów – Dębica, gdzie generalnym wykonawcą była Hydrobudowa (dziś w stanie upadłości). Pozostały na placu budowy współkonsorcjant irlandzki SIAC nie był w stanie ukończyć inwestycji i spłacić podwykonawców. W efekcie umowa została zerwana, choć zaawansowanie robót wynosi zaledwie 50 proc. (trasa miała być gotowa na Euro 2012).
Numerem dwa na liście wniosków o wypłaty jest Warszawa z kwotą 60,3 mln zł, a numerem trzy – Łódź (50 mln zł). To bezpośredni efekt zejścia Chińczyków z COVEC z budowy odcinków A i C autostrady A2 Łódź – Warszawa w 2011 r. i plajty spółki DSS, która dostała bez przetargu kontrakt po Chińczykach.