Przystąpienie do użytkowania powinno doczekać się ustawowej definicji. Sądy różnie to pojęcie interpretują. W efekcie nie wiadomo, za co nadzór budowlany może ukarać właściciela nowo wybudowanej nieruchomości.
Polskie prawo budowlane, co do zasady, w dość liberalny sposób traktuje dopuszczalność przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, o ile ten nie należy do określonych w ustawie kategorii szczególnych, np. budynków mieszkalnych czy obiektów zakwaterowania turystycznego. W takim przypadku, aby przystąpić do użytkowania budynku, należy otrzymać pozwolenie. Nieuzyskanie go wiąże się z surowymi sankcjami dla inwestora. Sprawę komplikuje fakt, że pojęcie przystąpienia do użytkowania nie doczekało się definicji ustawowej – co powoduje, że sądy administracyjne w podobnych sprawach orzekają zgoła odmiennie.

Uzyskanie pozwolenia

W celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestor zobowiązany jest w pierwszej kolejności do poinformowania Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej, które mogą w terminie 14 dni zgłosić sprzeciw lub ewentualne uwagi. Brak takowych wprowadza domniemanie pozytywnej oceny. Następnie inwestor może złożyć zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę. Kontrola powinna odbyć się w terminie 21 dni od otrzymania przez organ wniosku. Jeżeli jej wyniki będą pozytywne, organ wyda pozwolenie na użytkowanie.
Prawo budowlane nie definiuje znaczenia pojęcia „użytkowanie”. Należy zatem zgodnie z zasadami ogólnymi przypisywać mu znaczenie potoczne, zgodnie z którym jest to używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatacja (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 849/09).
Prawo budowlane nie definiuje również pojęcia „przystąpienie do użytkowania”. Ustawowe odniesienia do tego pojęcia są skromne i nieliczne, co utrudnia jego zdefiniowanie. Drogą, która wydaje się w takim stanie rzeczy możliwa, jest odwołanie do orzecznictwa sądów administracyjnych. Mimo że jest ono w tej materii stosunkowo bogate, co nie może dziwić w obliczu niedostatków legislacyjnych, należy podkreślić jego niespójność.

Niespójność orzecznictwa

Za przykład braku spójności można wskazać rozbieżności występujące na bazie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego między wyrokami WSA w Szczecinie i Gorzowie Wielkopolskim. W wyroku WSA w Szczecinie z 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 783/09 stwierdzono, że samo wyposażenie lokalu w sprzęty konieczne do zamieszkania, jak np. meble, odzież etc., nie stanowi przystąpienia do użytkowania. Tymczasem w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 stycznia 2010 r. II SA/Go 908/09 zastosowano bardziej rygorystyczną wykładnię, zgodnie z którą w takim samym stanie faktycznym możemy mówić o przystąpieniu do użytkowania. Również w tezie wyroku WSA w Krakowie z 19 maja 2008 r. II SA/Kr 209/08 stwierdzono, że rozwieszenie firanek świadczy o korzystaniu z tej części lokalu, gdzie firanki wiszą. Nie ma znaczenia, czy ktoś faktycznie w takim lokalu nocuje. W tej sprawie na inwestora nałożono karę w wysokości 10 tys. zł z tytułu nielegalnego użytkowania.
Analogiczna sytuacja występuje na gruncie obiektów fabrycznych. Zgodnie z orzecznictwem samo umieszczenie na terenie obiektu maszyn lub innych urządzeń, i to nawet jeżeli łączy się ono z ich przytwierdzeniem, nie oznacza przystąpienia do użytkowania (tak m.in. NSA w wyroku z 15 marca 2010 r. II OSK 499/09). Tymczasem, zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2008 r. II SA/Kr 209/08, za równoznaczne z przystąpieniem do użytkowania należy uznać umieszczenie szyldu określającego prowadzenie działalności gospodarczej, która ma się tam w przyszłość odbywać. Zdaniem sądu samo to wskazuje na wykorzystywanie wybudowanego obiektu do prowadzenia działalności.
Odmiennie ocenia się kwestię rozruchu urządzeń umieszczonych w wybudowanym obiekcie. W sposób jednolity wskazuje się, iż sama konieczność dokonania rozruchu urządzeń wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (np. wyrok WSA w Kielcach z 20 maja 2009 r. II SA/Ke 201/09). Jak wynika bowiem z wyroku WSA w Szczecinie (wyrok z 24 listopada 2010 r. II SA/Sz 592/10) użytkowanie nie musi mieć charakteru trwałego ani pełnego.

Definicja potrzebna

Sądy administracyjne podkreślają, iż zasadnicze znaczenie ma zgromadzenie oraz wnikliwa analiza materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego. Należy tu przytoczyć pogląd NSA wyrażony w tezie wyroku z 15 marca 2010 r. II OSK 499/09, gdzie stwierdzono, że potencjalna surowość kary obliguje organy administracji do wnikliwej analizy stanu faktycznego oraz takiego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które gwarantuje maksymalne zachowanie praw strony.
Opierając się na cytowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, można by pokusić się o skonstruowanie definicji pojęcia „przystąpienie do użytkowania”, pod którym należałoby rozumieć „rozpoczęcie korzystania z obiektu budowlanego lub jego części, niezależnie od charakteru tego korzystania, jego trwałości czy też zupełności”.
Mimo dokonywanej wielokrotnie wykładni oraz prac judykatury mających na celu ujednolicenie wykładni pojęcia przystąpienia do użytkowania należałoby wskazać na celowość ustawowego zdefiniowania tego pojęcia, chociażby z uwagi na surowość sankcji przewidzianych za nielegalne użytkowanie obiektu.
Michał Gruca, adwokat w kancelarii Schoenherr