13,6 mln zł odszkodowania domaga się poznański deweloper od Sejmu i NSA za to, że od lat musi utrzymywać drogę, która faktycznie stała się publiczna.
Za drogę wewnętrzną wybudowaną przez dewelopera gmina powinna wypłacić odszkodowanie, jeśli korzystać z niej mogą nie tylko mieszkańcy inwestycji – do takiego wniosku doszedł już w 2007 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka. Od tego czasu niewiele w tym przedmiocie się zmieniło – gminy nadal nie chcą wypłacać odszkodowań, jeśli droga nie została określona w planie miejscowym jako publiczna (bo nie mają na to środków w budżetach). Przepisy zaś skonstruowane są tak, że deweloperzy nie mogą skutecznie dochodzić zwrotu pieniędzy za faktycznie wywłaszczone tereny.

Gminy nie chcą płacić, jeśli droga nie jest określona w planie jako publiczna

– Zgodnie z przepisami drogą wewnętrzną jest każda droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W związku z tym, jeżeli określona droga nie została w formalny sposób zaliczona do dróg publicznych, jest ona drogą wewnętrzną – wyjaśnia Michał Gruca, adwokat w Kancelarii Schoenherr.

Obowiązki właściciela

To, z jaką drogą mamy do czynienia (publiczną czy wewnętrzną), wpływa na określenie, kto jest odpowiedzialny za jej utrzymanie, co nieraz wiąże się ze znacznymi wydatkami. Dlatego tak istotna jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym gmina powinna uwzględnić przebieg istniejących oraz planowanych dróg gminnych.
– Inwestor może wywnioskować, jakie plany wobec terenu ma gmina, wyłącznie z dokumentów planistycznych (tj. postanowień planu zagospodarowania lub decyzji o lokalizacji celu publicznego). Gmina może w planie niemalże swobodnie wskazać, że dany obszar będzie drogą publiczną, lub też, że na obszarze tym ma być wybudowana przez inwestora droga do powszechnego użytku – wyjaśnia radca prawny Marcin Płoszka z kancelarii Robaszewska & Płoszka Radcowie Prawni. Zatem jeżeli dla terenu objętego inwestycją uchwalony został plan miejscowy, który przewiduje określony przebieg drogi gminnej, droga ta stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy.
ikona lupy />
Opłata adiacencka / DGP
– W przypadku gdy to deweloper sfinansuje budowę drogi, którą przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego, ma on pełne prawo żądać odkupu gruntu oraz pokrycia kosztów budowy przez gminę – wskazuje konsekwencje Michał Gruca.
Istotnym problemem jest jednak to, iż tylko niewielka część terenów przeznaczonych pod inwestycje objęta jest planami miejscowymi. W takim przypadku podstawowym instrumentem regulacyjnym pozostają decyzje o warunkach zabudowy, z których zwykle wynika spoczywający na deweloperze obowiązek wybudowania drogi wewnętrznej, która łączyć będzie planowaną inwestycję z drogą publiczną.
– Tak długo, jak droga ta służyć będzie przede wszystkim mieszkańcom budowanego osiedla, koszt jej budowy i utrzymania spoczywać będzie w całości na deweloperze. Co ważne, w takiej sytuacji deweloper nie posiada żadnych instrumentów prawnych, by przymusić gminę do odkupu części działki, po której przebiega droga wewnętrzna, oraz zwrotu poniesionych kosztów na jej budowę i utrzymanie – wyjaśnia mecenas. Przenoszenie własności nieruchomości na gminę, czyli wykup gruntów, stanowi wszak obciążenie komunalnego portfela.
– W szczupło skrojonych budżetach gmin nie ma zazwyczaj środków na nabycie nieruchomości, poza tymi, które są niezbędne w celu realizacji zaplanowanych wieloletnich działań inwestycyjnych. Dlatego też gminy unikają sytuacji, w których zmuszone byłyby nabywać nieruchomości pod niezaplanowane inwestycje. Zdarza się tym samym, że przy użyciu narzędzi planistycznych przerzucają ten obowiązek na właścicieli nieruchomości – wskazuje Marcin Płoszka. Wystarczy bowiem, by w planie droga nie była zaznaczona jako publiczna, a gmina nie ma już obowiązku wykupu.



Bez odszkodowania

Powyższa sytuacja wywołała sprzeciw, czego przejawem była m.in. sprawa Bugajny i inni, która zakończyła się przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu wyrokiem 3 listopada 2007 roku. Deweloper Trust sfinansował w Poznaniu budowę drogi wewnętrznej wykorzystywanej de facto jako droga publiczna. Miasto odmówiło jej przejęcia z obawy o konieczność wypłaty odszkodowania oraz ponoszenia kosztów utrzymania drogi i zarządzania nią.
– Trybunał, jako nieproporcjonalną ingerencję w prawo do swobodnego korzystania z przedmiotu własności, zakwalifikował sytuację, w której skarżący byli zobligowani nie tylko zbudować drogi, utrzymywać je, ale też akceptować, iż będą one przedmiotem publicznego użytku – wyjaśnia Michał Gruca. ETPCz zasądził na rzecz dewelopera 247 tys. euro z tytułu poniesionych szkód. Wyrok jednak dotyczył tylko jednej z kilku sąsiadujących ze sobą działek. Na kanwie wyroku strasburskiego deweloper domaga się obecnie odszkodowań za pozostałe.
– W związku z wniesionym przez rząd odwołaniem od wyroku pierwszej instancji, wyrok trybunału uprawomocnił się dopiero w połowie 2010 r. Do grudnia 2011 roku Trust nie występował z oficjalnymi postępowaniami, próbując uzyskać odszkodowanie na drodze pozasądowej. Niestety bezskutecznie – wyjaśnia adwokat Andrzej Zielonacki, pełnomocnik firmy deweloperskiej Trust.
Teraz Trust domaga się odszkodowań za kolejne działki, które również w decyzji podziałowej zostały przeznaczone pod drogi. Za winnych temu, że od 12 lat gmina nie wypłaciła mu odszkodowania, uznał prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sejm RP. Do Sądu Okręgowego w Warszawie trafił już pozew w tej sprawie. Trust dochodzi odszkodowania w wysokości 13,6 mln złotych od tych organów.
– Uważamy, że wyrok NSA z 2001 r., który uznał, że działki wydzielone pod drogi nie przeszły na własność miasta, jest błędny. Spowodował on, że mój klient utracił możliwość uzyskania odszkodowania na terenie Polski. Uważamy, że skoro NSA źle zastosował prawo, powodując tym samym szkodę u mojego klienta, to mamy prawo wnosić o odszkodowanie – argumentuje mecenas Andrzej Zielonacki.

Winny jest też Sejm

Poznański deweloper zarzuca również winę ustawodawcy.
– ETPCz, orzekając w naszej sprawie, powiedział, że prawo jest źle ustanowione albo dokonana została jego błędna interpretacja. Nie może być bowiem sytuacji, że dochodzi do faktycznego wywłaszczenia, ale bez odszkodowania – wyjaśnia Paweł Bugajny, prezes i współwłaściciel firmy Trust. Zdaniem dewelopera Sejm powinien wprowadzić taką regulację prawną, która będzie chroniła konstytucyjne prawo własności.
– A skoro Sejm takiej regulacji nie wprowadził, to jest luka prawna sprzeczna z naszą ustawą zasadniczą oraz prawem międzynarodowym. Konstytucja gwarantuje odszkodowania za działania organów władzy państwowej. W naszej sytuacji bezspornie doszło do wydzielenia działek drogowych, z których korzystać mogą wszyscy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie regulując tej kwestii, spowodowała u nas szkodę, ponieważ dziś jesteśmy właścicielami nieruchomości, które nie stanowią żadnej wartości – mówi Andrzej Zielonacki. Dróg tych Trust nie może bowiem ani sprzedać, ani wydzierżawić. Jeżdżą po nich autobusy komunikacji miejskiej, ale ich utrzymanie wciąż obciąża dewelopera.
Wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) była już w zakresie dotyczącym dróg przejmowanych przez gminę kilka razy nowelizowana, ale niezbędne są, jak widać, kolejne zmiany.
– Koniecznym działaniem legislacyjnym byłoby dostosowanie obowiązujących przepisów do orzecznictwa ETPCz. Normy powinny dzielić drogi wewnętrzne na bezpośrednio połączone z drogami publicznymi i służące do użytku mieszkańcom wybudowanych przy nich budynków oraz osobom trzecim i na typowe drogi wewnętrzne.