Polski wymiar sprawiedliwości powinien być sprawny, wydolny i... sprawiedliwy. Nad tym, czy taki jest, a raczej co powoduje, że tak wiele brakuje mu do ideału, zastanawiali się uczestnicy debaty zorganizowanej przez DGP.
Problemy prokuratury
Mówi się o prokuraturze, że jest niezależna, jednak ostatnie wydarzenia, tj. konflikt między pionem wojskowym a cywilnym, skłaniają do refleksji nt. tej instytucji.
Ryszard Kalisz, przewodniczący sejmowej komisji sprawiedliwości i praw człowieka:
Uważam, że dyskusję należy zacząć od zwrócenia uwagi na to, że tak naprawdę przez ostatnie 22 lata istota ustrojowa polskiej prokuratury pozostawała bez zmian. Symboliczne jest również to, że dzisiaj obowiązująca ustawa o prokuraturze pochodzi z 1985 roku. Wracając do tematu, nasza prokuratura jest hierarchicznie podporządkowana. Oczywiście prokuratorzy wprawdzie działają jako dookreślone osoby, ale pracują w imieniu urzędu, czyli prokuratury. Nie odpowiadają zatem bezpośrednio za postępowanie przygotowawcze, bo odpowiada za to urząd. To powoduje, że prokuratorzy mają do postępowania różny stosunek emocjonalny. Rzeczą powszechną jest również to, do czego większość osób się już przyzwyczaiła, że prokuratorzy kończą działalność w konkretnej sprawie wraz z aktem oskarżenia – to, co się dalej dzieje ze sprawą, już ich nie obchodzi. Na wokandę na wszystkie sprawy karne w danym dniu przychodzi jeden prokurator, który we wszystkich sprawach oskarża i mówiąc wprost, nie w każdej jest zorientowany.
Stanisław Dąbrowski, pierwszy prezes Sądu Najwyższego:
Moim zdaniem niezależność prokuratury powinna być jak najszersza. Pamiętajmy, że niezależność ta ma dwa aspekty – niezależność wewnętrzna, z którą prokuratura, moim zdaniem, ma problem, oraz niezależność zewnętrzna, czyli niezależność od innych organów. W moim przekonaniu niezależność zewnętrzna prokuratury jest na tym samym poziomie co niezależność sądów powszechnych.
Warto jednak dodać, że kwestia niezależności w dużym stopniu zależy też od wewnętrznej siły poszczególnych prokuratorów. Obawiam się, że ze względu na historyczne przesłanki, o których mówił pan Ryszard Kalisz, w prokuraturze występują problemy bardziej mentalne niż instytucjonalne. Żeby nastąpiła wewnętrzna zmiana w tym środowisku, musi upłynąć trochę czasu. Musi też zmienić się pokolenie prokuratorów.
Grzegorz Wałejko
wiceminister sprawiedliwości
Mówiąc o niezależności prokuratury, warto również przypomnieć, że urząd prokuratora generalnego został oddzielony od ministra sprawiedliwości właśnie w reakcji na zbyt duży wpływ polityczny na jej działalność.
Po dwóch latach tego funkcjonowania należy zadać sobie pytanie, czy wszystkie rozwiązania instytucjonalne się sprawdzają.
Krzysztof Karsznicki, prokurator Prokuratury Generalnej:
Ja od samego początku byłem entuzjastą rozdzielenia prokuratury od Ministerstwa Sprawiedliwości oraz od władzy wykonawczej. Ostatnie dwa lata po rozdzieleniu prokuratury pokazały jednak słabość ustawy o prokuratorze, nad którymi należy się pochylić.
Dla funkcjonowania prokuratury ważne są również względy mentalne prokuratorów, o których mówił pan prezes Dąbrowski, gdyż decydują one o naszej niezależności, a także o naszym zachowaniu.
Andrzej Zwara, prezes Naczelnej Rady Adwokackiej:
Mówiąc o niezależności prokuratury, należy podkreślić, że nie może być ona wykorzystywana jako narzędzie niszczenia przeciwników politycznych czy pewnych grup społecznych. Gdy dziś mówimy o prokuraturze i o jej niezawisłości w zakresie jej podstawowych funkcji oskarżania, to przede wszystkim uważam, że należałoby wprowadzić odpowiedzialność danego prokuratora za wynik konkretnej sprawy. Jeżeli prokurator podpisuje się pod aktem oskarżenia, to od początku do końca powinien być za niego personalnie odpowiedzialny. Prokurator nie może się chronić za anonimową fasadą odpowiedzialności zbiorowej instytucji. Nie może być tak, że prokurator jest urzędnikiem, który na polecenie przełożonego prowadzi sprawę i niezależnie od tego, jakie ma zdanie w tej sprawie. W efekcie sporządza akt oskarżenia niezależnie od tego, czy się z tym aktem oskarżenia zgadza, czy nie. Należy zatem wzmocnić odpowiedzialność indywidualną członków korpusu za to, co robią. Muszą być również w jakiejś części niezależni od swych przełożonych. Muszą mieć bowiem pewność, że jeżeli chcą oskarżać, to będą to robić zgodnie ze swym sumieniem. Powinien być również wprowadzony nadzór wewnętrzny nad korpusem prokuratorskim, który pilnowałby, czy prokuratorzy, którzy mają ogromną władzę i mogą obywatelowi wyrządzić olbrzymie szkody czy straty, postępują praworządnie. Oskarżanie to taka funkcja publiczna, która powinna być bezstronna. Czyli prokurator powinien brać pod uwagę wszystkie okoliczności, również te przeciwko oskarżeniu. Wśród prokuratorów nie powinna pokutować myśl, że zakończenie postępowania przygotowawczego brakiem oskarżenia jest ich klęską.
Czy zmiana funkcjonowania prokuratury powinna być połączona ze zmianami w procedurze karnej?
Andrzej Zwara: Oczywiście, sama reforma ustroju prokuratury bez reformy procedury karnej, a zwłaszcza działu poświęconego postępowaniu przygotowawczemu, nie ma sensu. Dzisiaj postępowanie przygotowawcze jest tak skonstruowane, że prokurator może postawić obywatelowi zarzut, który eliminuje oskarżoną osobę z życia społecznego czy gospodarczego. I co potem? Obywatel może stracić nawet pięć lat, zanim postawiony zostanie mu konkretny zarzut. Niestety, to nie koniec problemów. Bo zanim akt oskarżenia trafi wreszcie do sądu, obywatel może czekać kolejne pięć lat, by w końcu zapadła decyzja, czy jest winny, czy nie. Z punktu widzenia budowania zaufania społecznego ta sytuacja jest niedopuszczalna. Moim zdaniem powinniśmy się więc zastanowić nad wprowadzeniem 12-miesięcznego terminu, w którym prokurator będzie zobligowany do sformułowania aktu oskarżenia. Jeżeli tego nie zrobi, wówczas sprawa powinna zostać umorzona. Wprowadzając tę zasadę, nie pozbawimy państwa mechanizmów ścigania przestępców.
Podkreślam, że wzmocnienie odpowiedzialności prokuratury ma służyć temu, by procesy karne stały się tańsze. Powiedzmy otwarcie, nic tak nie podraża i nie przedłuża procesów karnych, jak źle skonstruowane akty oskarżenia. Koszty, które ponoszą podatnicy i koszty społeczne, jakie ponoszą sędziowie borykając się ze źle sporządzonymi aktami oskarżenia, są ogromne. Żeby je obniżyć, trzeba koniecznie podnieść poziom aktów oskarżenia.
Ryszard Kalisz: Zgadzam się z prezesem Zwarą, w tym miejscu muszę jednak powiedzieć o najnowszej kodyfikacji kodeksu postępowania karnego, która nie odnosi się do kwestii niezwykle istotnych dla ochrony praw człowieka. Niestety nad częścią kodeksu postępowania karnego dotyczącą postępowania przygotowawczego pochylono się jedynie w minimalnym zakresie. Nad postępowaniem przygotowawczym, jak słusznie wskazał pan mecenas, musimy bardzo głęboko popracować. Trzeba je bowiem unowocześnić. Nowy ustrój prokuratury musi być skorelowany z nowym myśleniem o postępowaniu przygotowawczym.
Inflacja prawa
Czy nie jest błędem, że obecnie prawo tworzone jest doraźnie, czego przykładem jest chociażby ustawa refundacyjna. Po protestach lekarzy postanowiono ją szybko znowelizować. Ale to nie oznacza, że za tydzień, dwa nie zostanie znów zmieniona. Teraz protestują aptekarze.
Stanisław Dąbrowski: Ustawodawca powinien zachować wstrzemięźliwość, tymczasem projekty ustaw się dziś mnoży.
Ryszard Kalisz: Rząd, tworząc prawo, powinien na pewno zachować trochę wstrzemięźliwości. Uważam, że przygotowując projekty, powinien też pytać specjalistów o zdanie. To pozwoliłoby mu ustrzec się od popełniania ciągle tych samych błędów.
Andrzej Zwara: Potężna inflacja naszego prawa wynika z przekonania, że za pomocą zmian w aktach prawnych można zmieniać rzeczywistość. Tymczasem prawo powinno być zmieniane tylko wtedy, gdy generuje więcej problemów, niż ich rozwiązuje, bądź wtedy kiedy jest puste i żadnych problemów nie rozwiązuje. Tam, gdzie prawo odgrywa swoją społeczną rolę, nowelizacja jego przepisów daje zawsze złe efekty.
Krzysztof Karsznicki: Dodatkowy element, który wpływa negatywnie na jakość stanowionego prawa, to pośpiech w jego stanowieniu. Tego typu postępowanie wynika jednak z tego, że chce się jak najszybciej spełnić oczekiwania danej grupy społecznej. Problemem jest też generalizowanie pojedynczych przypadków przez media i późniejsze oczekiwanie, że nastąpi odpowiednia interwencja prawna. Tymczasem opisywane sytuacje nie powinny w ogóle powodować zmian w prawie, ponieważ często wynikają jedynie ze złej interpretacji i stosowania jego przepisów.
Stanisław Dąbrowski: W moim przekonaniu w Polsce tworzy się za dużo aktów prawnych. Proszę tylko zobaczyć, ile miejsca zajmuje obecnie forma papierowa Dziennika Ustaw, a ile zajmowała ona jeszcze dziesięć lat temu. Z roku na rok tworzy się coraz więcej stron Dziennika Ustaw. Ta ilość powoduje pogorszenie jakości prawa. Przy takiej inflacji prawa, jaką mamy dzisiaj, legislatorzy nie są w stanie panować nad całą tą materią. Moim zdaniem powinno się zmniejszyć liczbę aktów normatywnych uchwalanych przez parlament.
Czy powinno się zatem przejrzeć materię aktów prawnych, jakie obecnie funkcjonują w obrocie, dokonać stosownych weryfikacji? Czy dokonywanie takich przeglądów ustaw i rozporządzeń powinno stać się regułą?
Krzysztof Karsznicki: Tak, bo kultura stanowienia prawa jest niska, a przykłady udowad
niające tę tezę można mnożyć w nieskończoność. Przyczyną tego są różnorakie akcje podejmowane przez polityków. Niedawno mieliśmy akcję z dopalaczami, gdy zaś doszło do zabójstwa jednego z funkcjonariuszy policji, to za panaceum uważano to, że należy wprowadzić specjalny przepis kwalifikowany, który spowoduje uzdrowienie tego typu sytuacji.
Długość procesów sądowych
Procesy w Polsce potrafią trwać latami. Dlaczego tak się dzieje?
Stanisław Dąbrowski: Powiem krótko, nie można mówić o konstytucyjnym prawie do sprawiedliwego sądu, jeżeli na rozprawę trzeba czekać latami.
Grzegorz Wałejko: Wskazać jednak należy, że problem przewlekania spraw dotyczy głównie dużych ośrodków oraz części spraw. Z tym problemem oczywiście należy się zmierzyć.
Ryszard Kalisz: W moim przekonaniu przedłużanie się postępowań w sądach rejonowych wynika z niewiedzy sędziów i z ich słabego przygotowania merytorycznego. Sędzia boi się wydać wyrok albo obawia się krytyki. To zaś jest związane z obniżaniem poziomu studiów i aplikacji. I to jest kolejne zjawisko społeczne, które może przynieść bardzo złe konsekwencje w przyszłości. Niestety rozmontowywanie przed laty środowisk prawniczych, przyniosło negatywne efekty. Spowodowało, że dzisiaj mamy do czynienia z rynkiem aplikantów szukających patronów, co w znaczący sposób obniża poziom środowiska prawniczego. W sposób tak znaczący, że obserwując dziś środowisko prawnicze, nie widzę adwokatów czy radców, tylko zwykłych załatwiaczy.
Grzegorz Wałejko: Zastanawiając się nad poziomem kształcenia prawników, jasne jest dla mnie, że przy tej masie chętnych i studentów poziom musi spadać. Nie uważam jednak, że poziom kształcenia sędziów obecnie spada. Proszę zwrócić uwagę, że szkoła krakowska jeszcze nie wypuściła żadnego rocznika po nowej aplikacji sędziowskiej.
Stanisław Dąbrowski: Niezależnie od poziomu kształcenia, czy to na studiach, czy to na aplikacji, obserwuję też problem osobowości. Są osoby, które mają po prostu trudności z podejmowaniem decyzji. Z tego biorą się problemy. Niestety nie mamy obecnie takiej instytucji, jak sędzia na próbę. Przydałaby się i na pewno ułatwiłaby życie Krajowej Radzie Sądownictwa, która ponosi odpowiedzialność za mianowanie sędziów.
Niektórzy twierdzą, że przyczyną przedłużających się procesów są problemy organizacyjne sądów.
Stanisław Dąbrowski: Tak, moim zdaniem bardzo duże możliwości tkwią w zmianach organizacyjnych. W tej chwili szwankuje praca przewodniczących wydziałów, których stanowisko zrobiło się bardziej ozdobne niż merytoryczne. Sędzia przewodniczący powinien czuwać nad tym, czy sędziowie sprawozdawcy na bieżąco podejmują decyzje w swoich sprawach. Przecież wszystkie pisma przechodzą właśnie przez przewodniczących wydziałów i to przewodniczący wydziału nie powinien dopuścić, aby sprawa miesiącami leżała, bo sędzia sprawozdawca nie załatwił jakiegoś wniosku. Jeżeli sędzia sprawozdawca coś przeoczy albo po prostu jest leniwy i mu się nie chce, to przewodniczący wydziału powinien przeprowadzić z nim rozmowę. W tej chwili tą kwestią nikt się zanadto nie przejmuje, dopóki zaległości nie są tak duże, że kwalifikują się do postępowania dyscyplinarnego. Przewodniczący wydziału powinien na bieżąco kontrolować sprawy.
Dziwi mnie również postawa prezesów sądów, którzy się nie zgadzają, aby orzekać po godzinach urzędowania sądu. Co jest zatem obecnie ważniejsze: dochowywanie godzin urzędowania czy opanowanie wpływu spraw do sądu?
Również wprowadzanie nakazu, że każdy sędzia ma wyznaczać na wokandę minimum 10 spraw, jest zastanawiające. Taki obowiązek powoduje, że sędzia dzieli jedną sprawę. A nie może być tak, że sędzia, wiedząc, że ma do przesłuchania 15 świadków, na pierwszy termin wzywa tylko pięciu. Tymczasem z góry wie, że sprawę będzie trzeba odroczyć, żeby tylko wyrobić limit sprawozdawczości na wokandzie. Gdzie tu jest koncentracja materiału dowodowego?
Kognicja sądów
Może, aby przyspieszyć postępowanie, należałoby zmniejszyć liczbę spraw, którymi zajmują się sędziowie?
Grzegorz Wałejko: Jeśli chodzi o kognicję sędziów, to faktycznie można dużo zrobić. Szczególnie w postępowaniach nieprocesowych i cywilnych. Na przykład sprawy spadkowe wcale nie muszą być rozpoznawane przez sędziego na rozprawie, podobnie sprawy działowe, które tylko w nielicznych przypadkach przeradzają się w spór. Oczywiście pozostaje jeszcze dyskusja o kognicji referendarza w postępowaniu wykroczeniowym czy karnym wykonawczym. I tu jest pole do zmniejszania kognicji sędziego.
Stanisław Dąbrowski: Jest to bardzo cenna tendencja.
Kontrola zawodów prawniczych
Od dłuższego czasu trwa dyskusja dotycząca otwarcia zawodów prawniczych oraz modelu pomocy prawnej. Czy tu także potrzebne są zmiany?
Andrzej Zwara: W ostatnich ośmiu latach zbudowano taki model pomocy prawnej w Polsce, że poza sądem wszystkie sprawy może dziś obsługiwać każdy – nawet weterynarz czy stolarz. Jeżeli chodzi o tzw. rynek pozasądowy, państwo polskie zrzekło się jakiejkolwiek kontroli dyscyplinarnej nad osobami świadczącymi pomoc prawną polskim obywatelom i wyrządzają im szkodę wprost na masową skalę.
Dzisiaj pomoc prawną może świadczyć każdy, niezależnie od poziomu wykształcenia. Zrobiono to pod hasłami wolnego rynku. Niestety zapomniano przy tym, że obowiązkiem państwa jest pilnowanie obywateli przed nierzetelną obsługą prawną. Nieetyczny prawnik, podobnie jak lekarz, może wyrządzić obywatelowi niepowetowane szkody. Żadne normalne państwo nie rezygnuje z kontroli dyscyplinarnej tych dwóch grup zawodowych. U nas pod hasłem liberalizmu gospodarczego zlikwidowano tego typu nadzór.
Obywateli pozbawiono także elementarnego uprawnienia cywilizacyjnego, jakim jest tajemnica zawodowa. Przeciętny obywatel nie wie, że idąc do osoby, która ma kancelarię prawną a nie jest adwokatem czy radcą, nie może od niej wymagać zachowania tajemnicy zawodowej.
Polska w przeciwieństwie do innych krajów europejskich pozbyła się również całkowitej kontroli nad prawnikami zagranicznymi. W warszawskich kancelariach czy w instytucjach finansowych są wszędzie nazwiska zagraniczne. A na liście prawników zagranicznych zarejestrowało się tylko 58 osób na nasz cały kraj – to oznacza, że nasze państwo kontroluje tylko tych 58. Co zatem się dzieje z setkami tych osób, które falami napływają do Polski? Oni mają przecież dostęp do informacji bardzo istotnych z punktu widzenia obywateli. Niestety to świadczy tylko o tym, że Polska jest jak durszlak i to na własne życzenie.
Wynagrodzenie sędziowskie
Sędziowie twierdzą, że ich uposażenia są niskie. Czy faktycznie tak jest? Czy należy je podnosić, jeżeli borykamy się z kryzysem?
Andrzej Zwara: Za stołem sędziowskim powinni zasiadać jak najlepsi ludzie. Dlatego należy oderwać się od tej carskiej metody, która mówiła, że sędziowie powinni być nisko wynagradzani. Jeżeli państwo polskie nie postawi na dobre sfinansowanie i wyposażenie infrastrukturalne sądów, a także i na dobre uposażenie sędziów, to niestety zawsze będzie w europejskim i światowym ogonie. Sprawne, dobrze wyposażone finansowo sądownictwo jest nie tylko warunkiem rozwoju gospodarczego i społecznego, ale przede wszystkim odbudowy zaufania obywatelskiego do Polski.
Grzegorz Wałejko: Podzielam tezy wypowiedziane przez poprzednika. Nie mogę powiedzieć, że polscy sędziowie są tymi, którzy w Europie najlepiej zarabiają. Inne stwierdzenie to zwyczajna nieprawda.