Ekstrema rośnie w siłę

Do trendów tych należy wzrastająca aktywność środowisk ekstremistycznych. Organizacje o takim charakterze podejmują inicjatywy (nierzadko ponadnarodowe) w połączeniu z innymi ugrupowaniami o p0dobnych poglądach. Ma to na celu mobilizację jak najszerszej grupy do udziału w demonstracjach. Stąd coraz częściej deklarowane jako pokojowe zgromadzenia nabierają niekontrolowanego przebiegu, a w ich ramach dochodzi do aktów agresji skierowanych przeciwko innym zgromadzeniom, osobom trzecim (np. fotoreporterom) i funkcjonariuszom. Brak organizacyjnej spójności zgromadzenia i udział osób przypadkowych, których tylko pozornym celem jest manifestowanie poglądów, a rzeczywistym okazja do starcia z siłami policji, może prowadzić zarówno do zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak i zagrożenia samego zgromadzenia, ponieważ istnieje ryzyko rozwiązania demonstracji. Dla tych dwóch aspektów należy poszukiwać nowych rozwiązań prawnych.

Decyzja prognozowa

Najdalej idącym środkiem ograniczającym wolność zgromadzeń jest zakaz zgromadzenia. Decyzję w tym przedmiocie podejmuje organ gminy, jeżeli deklarowany cel jest sprzeczny z prawem. Nie jest jednak tajemnicą, że organizatorzy często wskazują inny cel, niż przyświeca im w rzeczywistości. W praktyce weryfikacja rzeczywistego celu może nastąpić dopiero w czasie zgromadzenia, gdy już dochodzi np. do aktów agresji. W takim przypadku organ gminy może wprawdzie zgromadzenie rozwiązać, ale pozostają skutki, których można było uniknąć.
Ponadto ustawa pozostawia możliwość zakazania zgromadzenia, które może prowadzić do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi czy mienia w znacznych rozmiarach. Problem polega na tym, że sformułowania te są niejasne. Z praktyki wynika, że w obawie przed opinią publiczną właściwe organy niechętnie sięgają po ten środek. Brak jest bowiem unormowań dotyczących przesłanek dla zakazu organizacji zgromadzenia. Kwestia, czy te przesłanki zachodzą, powinna być oparta na prognozie. Organ powinien jej dokonywać w oparciu o wcześniej stwierdzone oraz obiektywnie potwierdzone okoliczności, wskazujące z dużym prawdopodobieństwem, że zgłoszone zgromadzenie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu. Podstawą może być dotychczasowa postawa i głoszone poglądy członków komitetu organizacyjnego, analiza sposobu zachowania uczestników podczas wcześniejszych zgromadzeń lub treści informacji zawartych w zaproszeniach, np. czy wzywa się uczestników do posiadania broni.



Zakaz zasłaniania twarzy

W świetle obowiązującej ustawy o zgromadzeniach zasłanianie twarzy nie jest nielegalne, z czego korzystają coraz częściej uczestnicy publicznych demonstracji. Za brak konsekwencji ustawodawcy należy uznać to, że uchwalając ustawę o bezpieczeństwie imprez masowych z 2009 r., nie znowelizował ustawy o zgromadzeniach w materii zakazu zasłaniania twarzy. Podstawowa różnica między zgromadzeniem a imprezą masową wynika z celu organizacji, jednak wiele problemów związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa ze względu na dużą liczbę uczestników pozostaje takich samych. W ramach dużej grupy bardzo łatwo o spontaniczne działania i naśladownictwo, które mogą prowadzić do aktów agresji. W takich sytuacjach zasłanianie twarzy może wywoływać poczucie bezkarności.
W większości systemów prawnych takie zachowanie może być sprzeczne z ustawą o zgromadzeniach (w Niemczech od 1989, Austrii od 2002 r.), a trybunały konstytucyjne tych państw, podobnie jak doktryna prawnicza, nie uznały takiej regulacji za zamach na wolność zgromadzeń. Aby jednak zakaz maskowania twarzy był zgodny z normą konstytucyjną, nie może mieć charakteru bezwzględnego. W 2004 roku ustawodawca podjął próbę wprowadzenia do ustawy zakazu zasłaniania twarzy, jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 listopada 2004 r. (sygn. akt Kp 1/04) uznał, że zakaz uczestnictwa w zgromadzeniu osobom, „których wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację” nie stanowi koniecznego ograniczenia gwarantowanej konstytucyjnie wolności zgromadzeń.
Nie oznacza to, że wprowadzenie zakazu zasłaniania twarzy jest w ogóle niekonstytucyjne. Problem polegał na tym, że kwestionowana część ustawy nie odpowiadała koniecznym wymogom precyzji, niezbędnej dla przepisów ustawowych ograniczających konstytucyjne prawa lub wolności. W świetle stanowiska prezentowanego przez TK należy przyjąć, że zakwestionowane przepisy powinny precyzyjnie określać, w jakich sytuacjach utrudnianie bądź uniemożliwianie identyfikacji będzie zachowaniem prawnie niepożądanym. Z analizy normy konstytucyjnej można wywnioskować, że wolność zgromadzeń polega m.in. na swobodzie wyboru formy przekazu, np. przebranie za klauna lub osobę płci przeciwnej lub ochronę twarzy przed mrozem. Istotny jednak w takiej sytuacji jest zamiar osoby, która używa środków mogących służyć utrudnieniu ustalenia tożsamości. Zasadnym wydaje się stosowanie sankcji tylko wobec tych osób, które celowo zasłaniają twarz, by uniknąć identyfikacji ze względu na to, że postępują wbrew prawu. Dlatego też ocena zamiaru danej osoby nie może być podjęta mechanicznie, lecz zawsze z uwzględnieniem konkretnego przypadku i okoliczności.

Najpilniejsze zmiany

Wprowadzenie przepisu zakazującego zasłaniania twarzy i określenie przesłanek pozwalających na wydanie zakazu zgromadzenia są w zasadzie jedynymi rozwiązaniami, które mogą zapobiegać patologizacji zgromadzeń, i dzisiaj najpilniejszymi. Istotne jest, by w tym pierwszym przypadku regulacja nie miała charakteru bezwzględnego, natomiast w drugim, by decyzja prognozowa była oparta na rzetelnej analizie i pozbawiona motywacji politycznej. Wydaje się, że w dobie globalizacji i szybkiego przepływu informacji złożona problematyka zgromadzeń wymaga bardziej kompleksowych prac legislacyjnych. Do dyskusji nad zmianami w prawie o zgromadzeniach należałoby też włączyć problematykę wideorejestracji, zgromadzeń spontanicznych oraz statusu prawnego zgromadzenia, które z formalnego punktu widzenia należy uznać za zakończone, ale wciąż prowadzony jest protest.
Kolejne Święto Niepodległości za niespełna rok. Prawo o zgromadzeniach prawdopodobnie zostanie znowelizowane. Czas pokaże, czy zmiany osiągną swój cel, czy też jedenastolistopadowe rozróby staną się tradycją.

Dr Łukasz Iluk