Organy administracyjne nie chcą odtwarzać zaginionych akt. Wszystko dlatego, że nie ma przepisów, które by je do tego zmuszały.
Należy znowelizować kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w taki sposób, aby znalazły się w nim przepisy regulujące możliwość odtwarzania akt administracyjnych. Taki postulat znalazł się w wystąpieniu Ireny Lipowicz, rzecznika praw obywatelskich. Jego adresat, czyli Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, twierdzi jednak, że problemu nie ma.
Odtwarzanie akt administarcyjnych / DGP

Zniknięcia akt

Inne zdanie na ten temat mają petenci, których akta zostały zagubione lub zniszczone.
– Najczęściej problem braku akt odkrywamy w takich sprawach, w których należy sięgać do akt trochę starszych, sprzed reformy administracji publicznej z 1998 r. Wówczas bowiem następowało także fizyczne przenoszenie teczek aktowych pomiędzy budynkami poszczególnych urzędów – tłumaczy Katarzyna Sobańska-Laskowska, specjalista z biura RPO.
Dodaje, że wówczas przenoszone były akta dotyczące np. pozwoleń na budowę, pozwoleń na użytkowanie. Często ginęły one już w czasie transportu bądź nie były w należyty sposób archiwizowane. Ponadto zdarzały się takie sytuacje losowe, jak pożary czy powodzie, kiedy to archiwa były zalewane.
– Rzadko się zdarza, by po takich wypadkach akta były odtwarzane automatycznie, zwłaszcza gdy dotyczą spraw archiwalnych. Następuje to najczęściej na wniosek interesanta, o ile organ administracyjny uzna dopuszczalność takiej czynności – mówi Katarzyna Sobańska-Laskowska.
Zazwyczaj jednak wnioskodawcy są odsyłani z kwitkiem, a organy administracyjne, odmawiając odtwarzania dokumentów, powołują się właśnie na brak w k.p.a. stosownych przepisów. I – jak w piśmie do MSWiA wskazuje Irena Lipowicz – nie są to odosobnione przypadki.
Brak przepisów o odtwarzaniu akt administracyjnych może naruszać konstytucję

Skutki zaginięć

Tymczasem zaginięcie czy zniszczenie akt i niemożność ich odtworzenia może skutkować poważnymi kłopotami. Ich brak może np. uniemożliwić stronie uzyskanie odszkodowania za błędnie wydaną decyzję.
– Jeśli nie można zbadać prawidłowości jakiejś decyzji administracyjnej, ponieważ jej nie ma, albo nie ma akt jej dotyczących, to ciężko jest sądowi cywilnemu dochodzić, czy powód ma rację, czy nie – wskazuje Katarzyna Sobańska-Laskowska.
Duży problem powstaje również, gdy zaginie np. operat geodezyjny stanowiący podstawę decyzji o rozgraniczeniu czy podziale nieruchomości, a niemożliwe jest skontaktowanie się z geodetą wykonującym określone prace.
– Aby decyzja taka została wykonana, czyli zmiany z niej wynikające zostały ujawnione w ewidencji gruntów, konieczne jest, mimo formalnej decyzji rozgraniczeniowej czy podziałowej, zlecenie prac kolejnemu geodecie i oczywiście poniesienie kosztów z tym związanych – mówi Katarzyna Sobańska-Laskowska.
Problem zauważają także prawnicy.
– Utrata akt jest zawsze groźna. Ich zaginięcie czy zniszczenie może spowodować nie tylko naruszenie interesu strony, ale także interesu społecznego – mówi Marek Chmaj, profesor ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej.
Podobnego zdania jest Irena Lipowicz. W piśmie do MSWiA zwraca uwagę, że brak przepisów dających podstawę do odtwarzania akt w postępowaniu administracyjnym może naruszać konstytucję. Chodzi o art. 2 ustawy zasadniczej, który mówi o demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.



Powody odmów

Dlaczego urzędy niechętnie odtwarzają akta? Odpowiedź jest prosta – nie widzą w tym żadnego interesu.
– Najłatwiej jest w takiej sytuacji powiedzieć stronie, że nie ma przepisów w k.p.a. – wskazuje Katarzyna Sobańska-Laskowska.
Ponadto zdarzają się sytuacje, kiedy to wójt lub burmistrz boją się ponoszenia kosztów związanych z odtworzeniem akt.
– Powstaje problem, kto ma te koszty ponieść: czy organ administracyjny, który zaniedbał swoich powinności (lub jego następca prawny), czy organ właściwy do rozstrzygania danego rodzaju spraw, czy osoba, której zależy na odzyskaniu dokumentów. Najchętniej organ widziałby udział finansowy strony, ale przecież nie zawsze jest ona winna tych zaniedbań – mówi Katarzyna Sobańska-Laskowska.
Ponadto, jak wskazuje Marek Chmaj, czasami zaginięcie akt może być dla organu po prostu wygodne.
Jeżeli tak jest, to petent od razu znajduje się na straconej pozycji.
– Pamiętajmy, że w postępowaniu administracyjnym nie ma równości stron. Organ jest w lepszej sytuacji, bo prowadzi postępowanie i wydaje rozstrzygnięcie. Jeżeli doprowadzi on – dla własnej korzyści czy przez zaniedbanie – do zagubienia akt, to odbije się to z całą pewnością na interesach drugiej strony, czyli petenta – wskazuje Marek Chmaj.
Co gorsza, w prawie nie ma instrumentów, które mogłyby wymusić na wójtach czy burmistrzach podjęcie działań zmierzających do odtworzenia dokumentów.
– Samorząd jest zdecentralizowany i to stanowi problem. Nad wójtem nie ma organu wyższego stopniem, który mógłby zmusić go do podjęcia takich kroków – przyznaje Marek Chmaj.
Władzy nad wójtem w tym zakresie nie ma nawet wojewoda.
– Jeżeli nie ma przepisów to organ może, ale nie musi odtworzyć akta. Innymi słowy – kodeks postępowania administracyjnego pozostawia urzędowi decyzję w tej kwestii do swobodnego uznania – wskazuje Marek Chmaj.

Zdaniem resortu

Tymczasem zdaniem resortu spraw wewnętrznych i administracji nie ma potrzeby szybkiej nowelizacji k.p.a. w tym zakresie. Tomasz Siemoniak, wiceminister, udzielając rzecznikowi odpowiedzi, wskazał, że do ministerstwa nie wpływały do tej pory uwagi dotyczące problemu sygnalizowanego przez RPO.
Zarzuty rzecznika odpierają także urzędy.
– Gdy petent zwraca się z wnioskiem o odtworzenie akt, urzędnicy robią wszystko, żeby pomóc rozwiązać problem – mówi Jarosław Kapsa z urzędu miasta Częstochowy.
Przyznaje jednak, że czasami zdarzają się sytuacje, gdy urzędnicy nie mają wyboru i muszą odmówić prośbie petenta. Chodzi tu przede wszystkim o takie przypadki, gdy po prostu nie ma z czego odtworzyć określonych akt.
Ponadto zdaniem MSWiA nie ma potrzeby dokonywania zmian w przepisach w tym zakresie, gdyż istnieje utrwalona linia orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą, gdy zachodzi konieczność odtworzenia akt postępowania administracyjnego, na zasadzie analogii znajdują zastosowanie przepisy art. 716 – 729 – Kodeksu postępowania cywilnego.
– Problem polega jednak na tym, że orzecznictwo jest jednolite, natomiast praktyka urzędów nadal pozostawia wiele do życzenia. Szczególny upór występuje zwłaszcza w mniejszych gminach, gdzie niekoniecznie zatrudnia się prawników – wskazuje Katarzyna Sobańska-Laskowska.
Poza tym sprawy tego typu rzadko trafiają do sądów administracyjnych. Powody tego stanu rzeczy są co najmniej dwa. Po pierwsze organy często nie wydają na piśmie decyzji o odmowie odtworzenia akt, a więc petent nie ma od czego odwoływać się do sądu. Po drugie – świadomość prawna osób, które odsyłane są z kwitkiem, jest często bardzo niska.

Decyzja na piśmie

Co powinna więc zrobić osoba, która potrzebuje, aby urząd odtworzył akta, a ten odmawia?
– Petent powinien naciskać, żeby dostać tę odmowę w formie decyzji – radzi Katarzyna Sobańska-Laskowska.
Dzięki temu będzie mógł się odwołać się od tego rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od doręczenia decyzji.
– Jeśli wójt odmówi i nie wyda postanowienia, to możemy teoretycznie skarżyć się na jego milczenie (bezczynność) – mówi Marek Chmaj.