TEZA: Literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności.
STAN FAKTYCZNY
Prezydent miasta, działając na wniosek inwestora, wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkaniową, usługowo-handlową i garaż dwustanowiskowy. Organ wskazał, że w powyższej sprawie zachowano funkcję zabudowy, a podstawowe parametry budynku określono na podstawie rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Linię zabudowy wyznaczono na podstawie par. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, zaś na podstawie par. 5 wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto zgodnie z par. 7 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosła właścicielka nieruchomości sąsiedniej. WSA uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz decyzję organu I instancji. W ocenie sądu analiza terenu została wykonana w sposób niedostatecznie wskazujący przeznaczenie sąsiedniego terenu w aspekcie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Organ powinien ponadto wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego a nie innego obszaru analizowanego. Sąd I instancji podał również, że niewłaściwie została określona linia obowiązująca zabudowy. Zauważył, że w par. 4 wspomnianego rozporządzenia mowa jest o „obowiązującej linii nowej zabudowy” i „istniejącej linii zabudowy”, nie posłużono się więc takim pojęciem, jakie zastosowano w decyzji, to jest „nieprzekraczalną” linią zabudowy. Określona przez organ linia zabudowy nie odpowiada kryteriom wynikającym z normy powyższego przepisu. Inwestor od powyższego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł skargę kasacyjną do NSA, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia ministra infrastruktury, o którym mowa wyżej.
UZASADNIENIE
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty przedstawione przez inwestora w skardze kasacyjnej. Zauważył na wstępie, że kasator, podnosząc wskazane zarzuty, zakwestionował stanowisko sądu I instancji co do tego, że uwzględnienie jego wniosku zaskarżoną decyzją było przedwczesne, wydane bez wymaganego szczegółowego wyjaśnienia istotnych kwestii, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o inwestycję obejmującą rozbudowę i nadbudowę istniejącego już budynku mieszkalnego. NSA podzielił ten pogląd. Sąd kasacyjny podał, że zaskarżony wyrok został wydany przede wszystkim bez zachowania proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego statuowaną art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.



Zdaniem NSA zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego, przy czym w praktyce występuje wiele sytuacji, w których wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. W ocenie NSA sąd I instancji nie przywiązał należytej wagi do wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady polegającej na prawie do zabudowy, przedkładając formalistyczne podejście do stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zakresie podobieństwa zabudowy i kontynuacji funkcji. Zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie formalistycznego nad istotę rzeczy. Jest prawem każdego, kto ma prawo do terenu, aby w granicach określonych ustawą mógł zagospodarować dany teren.
NSA wskazał, że inwestycja polegająca na dobudowie istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich, ale także do zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Z uwagi na powyższe NSA stwierdził, że wydane przez organy administracji publicznej decyzje w istocie odpowiadały prawu. Decyzja o warunkach zabudowy spełniała wymagane przesłanki i nie było konieczności prowadzenia dodatkowych ustaleń. Stąd też NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę wniesioną do WSA przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej do planowanej inwestycji.
Wyrok NSA z 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/10.
Opinia
Szczepan Borowski
asystent sędziego NSA
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem tego uregulowania, jak wspominał NSA w omówionym orzeczeniu, jest niewątpliwie zagwarantowanie ładu przestrzennego na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podać jednocześnie trzeba, że z pewnością przepis ten nie został ustanowiony po to, aby uniemożliwiać zainteresowanym osobom zabudowę nieruchomości gruntowych. Stąd też organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą mieć na względzie zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy. Ponadto, co warto podkreślić, wydanie decyzji nie oznacza jeszcze zgodny na budowę, którą przyznaje się w odrębnym postępowaniu i na podstawie innych przepisów.