Działalność uchwałodawcza organów gminy podlega nadzorowi ze strony właściwych organów państwowych w ramach ogólnego nadzoru wyznaczonego przez przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Przez pojęcie nadzór uważa się określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności podmiotu nadzorowanego.

Organy nadzoru

Zgodnie z art. 86 organami nadzoru są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.

W zakresie ustalenia właściwości rzeczowej należy wskazać, że w literaturze dominuje pogląd, iż najszerszy przedmiotowo zakres kompetencji ustawodawca ustalił dla wojewody. Dlatego wojewoda określany jest często mianem organu nadzoru ogólnego. Pozostałe zaś organy nadzoru określa się jako organy nadzoru wyspecjalizowanego. Uznaje się więc, że jeżeli ustawodawca nie określił właściwego organu nadzoru, to jest nim organ nadzoru ogólnego.

Do właściwości regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy finansowe. Interpretacji tego pojęcia należy dokonywać przy uwzględnieniu art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który stanowi, iż regionalna izba obrachunkowa bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian, budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji, podatków i opłat lokalnych oraz absolutorium.

Nieważność uchwały

Zastosowanie tego środka nadzorczego przewidziane zostało w art. 91 ustawy. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skutek ten zachodzi z mocy prawa. Rozstrzygnięcie organu nadzoru w tym zakresie ma jedynie charakter deklaratoryjny (stwierdzający). Wydanie tego orzeczenia poprzedzone jest postępowaniem nadzorczym. W postępowaniu tym w sposób odpowiedni stosuje się kodeks postępowania administracyjnego. Organ nadzoru nie wszczyna tej procedury w stosunku do wszystkich przedkładanych mu uchwał, lecz jedynie do tych, które budzą jego wątpliwości co do zgodności z prawem. Przesłanką wydania omawianego rozstrzygnięcia jest istotne naruszenie prawa.

Ustawa o samorządzie gminnym nie dokonuje klasyfikacji naruszeń prawa na istotne i nieistotne. Oceny takiej dokonuje – jednostronnie – organ nadzoru.

Za istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały (zarządzenia) organu samorządu, przyjmuje się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję lub podstawy prawnej do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię oraz przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał.

Za nieistotne naruszenia prawa uważa się m.in. niewłaściwe oznaczenie uchwały, błędną nazwę, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli istnieje podstawa właściwa, a także takie naruszenie prawa, które nie ma wpływu na zakres praw przysługujących danemu podmiotowi (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 9/2002, LexPolonica nr 357798). W tym przypadku organ nadzorczy nie stwierdza nieważności uchwały, tylko ogranicza się do wskazania, że wydana ona została z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy).