Nielegalny pobyt obywatela UE – nawet takiego, który zostanie uznany za zagrożenie – nie powinien oznaczać automatycznego ograniczania jego wolności – wskazują przedstawiciele organizacji zajmujących się prawami obcokrajowców.
Nowelizacja ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich UE i członków ich rodzin (dalej: ustawa o wjeździe) w zamyśle miała wdrażać przepisy unijne dotyczące m.in. uregulowania pobytu obywateli Unii i członków ich rodzin na terytorium RP (o założeniach projektu pisaliśmy w DGP nr 216/2020 r. „Kolejne zmiany w wizach. Tym razem dla obywateli UE”). Okazuje się jednak, że regulacje dotyczące postępowania z obywatelem UE przebywającym w Polsce nielegalnie, który zostanie uznany za zagrożenie dla zdrowia i porządku publicznego, nie tylko nie wprowadzają wspólnotowych standardów, ale wręcz mogą spowodować niezgodność polskich regulacji z prawem unijnym. A już na pewno stawiają obywatela Unii w gorszej pozycji niż obywatela państwa trzeciego.
Unijni mają gorzej
Chodzi o sytuacje, w których obywatel UE przebywa w Polsce nielegalnie, a odpowiedni organ uzna, że stanowi on zagrożenie np. dla obronności, bezpieczeństwa czy też porządku lub zdrowia publicznego. Zgodnie z projektem ustawy niezależnie od indywidualnych okoliczności sprawy takiego cudzoziemca czeka zatrzymanie oraz umieszczenie w strzeżonym ośrodku lub areszcie. W tożsamej sytuacji wobec obywatela państwa spoza UE – do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w jego sprawie – można orzec środki niewymagające ograniczenia jego wolności (określa je ustawa o cudzoziemcach – t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35).
Przyczyną takiego stanu rzeczy jest wykreślenie z projektu ustawy o wjeździe środków alternatywnych do detencji (czyli przymusowego umieszczenia osoby w określonym miejscu), takich jak obowiązek zgłaszania się w określonych odstępach czasu do Straży Granicznej, wpłata zabezpieczenia pieniężnego i przekazanie dokumentu podróży do depozytu. Takie rozwiązania przewiduje natomiast ustawa o cudzoziemcach.
Danuta Przywara, prezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (HFPC), w uwagach do projektu ustawy o wjeździe pisze: „W przypadku uchwalenia ustawy będziemy mieć do czynienia z sytuacją, w której uprzywilejowana grupa cudzoziemców (obywatele UE i członkowie ich rodzin) będzie znajdować się w gorszej sytuacji niż inni cudzoziemcy przebywający w Polsce (niebędący obywatelami UE, jak i członkami ich rodzin)”.
Szczególne względy
Eksperci ostrzegają, że już sam pomysł możliwości ograniczenia wolności obywatela UE może być niezgodny z prawem unijnym, m.in. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich (2004/38/WE).
– Dyrektywa nie przewiduje wprost możliwości pozbawienia wolności obywateli UE lub członków ich rodzin – podkreśla Daniel Witko, adwokat z HFPC. Wskazuje, że co prawda w art. 27 uregulowana została kwestia ograniczenia swobody przemieszczenia się i pobytu, ale mogą one nastąpić jedynie w sytuacji podyktowanej względami porządku publicznego lub zdrowia publicznego. Co więcej, czym innym jest ograniczenie swobody przemieszczania, czym innym – realne pozbawienie wolności.
– Ograniczenia, o których mowa w dyrektywie, przejawiają się w szczególności odmową wjazdu lub wydaleniem obywatela UE lub cudzoziemca przez państwo przyjmujące, ale w naszej ocenie nie można utożsamiać ich jednoznacznie z pozbawieniem wolności cudzoziemców – podkreśla mecenas Witko.
Wtóruje mu Danuta Przywara. – Detencję obywateli Unii w celu ich wydalenia można uznać za zgodną z prawem Unii Europejskiej jedynie w wyjątkowych przypadkach – wskazuje.
Sprawę komplikuje fakt, że automatyczna możliwość zatrzymania obywatela UE uznanego przez organ administracyjny za zagrożenie, bez pozostawienia sądowi możliwości zastosowania środków alternatywnych do detencji, może być niezgodna z podstawowymi wartościami unijnymi.
– Prawo swobodnego przemieszczenia się jest zagwarantowane obywatelom UE w art. 45 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 20 ust. 2 lit. a Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a członkom ich rodzin będących obywatelami państw trzecich – w dyrektywie. Zasada ta jest jedną z podstaw integracji europejskiej i jest utożsamiana z istotą UE – wskazuje Daniel Witko.
Półtora roku za kratami
Niepokój ekspertów budzi również możliwość pozbawienia cudzoziemca wolności nawet na 18 miesięcy w sytuacji, w której złoży on skargę do sądu administracyjnego. – Analogiczne przepisy zostały uznane przez polskie sądy za sprzeczne z prawem unijnym wobec obywateli państw trzecich (np. postanowienie Sądu Okręgowego w Przemyślu z 23 maja 2016 r., sygn. akt II Kz 69/16) – mówi Małgorzata Jaźwińska z zarządu Stowarzyszenia Interwencji Prawnej.
Daniel Witko zwraca uwagę, że pozbawienie wolności wykonuje się w pomieszczeniach strzeżonych ośrodków lub w pomieszczeniach Straży Granicznej przeznaczonych dla osób zatrzymanych, które nie są raczej przystosowanie do tak długotrwałego pobytu.
O komentarz w tej sprawie poprosiliśmy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale do zamknięcia wydania nie uzyskaliśmy odpowiedzi.
Etap legislacyjny
Projekt w konsultacjach
